政府環境責任的規則變遷及深層法律規制問題研究

吳越　唐薇

〔摘要〕舊《環境保護法》在罰則編重“企業罰”而輕“政府罰”導致的環境執法監督不力，飽受學界詬病與指摘。新法不僅加大了生產經營主體的環境責任，更加大了地方政府環境責任，尤其以“區域限批”罰、“越級罰”和“引咎辭職”罰吸引公眾眼球。然而，由于體制和機制等深層次的法律問題尚未完全解決，尤其是中央對地方政府依法問責機制缺失、政出多門和多頭執法、對監管者的有效監督機制缺位，使得新法較之舊法雖在一定程度上加大了政府責任，但其實施效果仍有賴于基本法層面的深層法律問題的解決。

〔關鍵詞〕政府環境責任；限期達標；區域限批；地方政府問責制；外部監督機制

〔中圖分類號〕DF468〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0020-10

一、問題的源起：政府環境責任立法的避重就輕

1989年頒布并施行的《環境保護法》（以下簡稱“舊法”）作為計劃經濟時代的立法產物，其主要內容已不再符合社會主義市場經濟體制之下環境治理的內在需求并暴露出許多缺陷和矛盾。環境法實施的有效性不足儼然已成為當下中國環境法制實踐面臨的最為棘手的問題，其根本癥結在于立法中政府環境責任條款的薄弱規定。

在舊法濃重的管制色彩之下，居于權力主體地位的政府與處于義務主體地位的行政相對人呈現出鮮明的二元化問責形態，體現在舊法罰則編條文配置上，“治民”條款竟多達9條參見1989年《環境保護法》第35、36、37、38、39、40、41、43、44條的規定。，而“治官”條款則僅設1條。參見1989年《環境保護法》第45條規定。“法律對政府和對行政相對人的兩種不同態度和雙重標準，不僅使企業等行政相對人對環境法律的公平、爭議性產生懷疑，也使政府官員滋長了不受環境法律約束的官本位思想，從而使現行環境法律的正當性和有效性大打折扣。”〔1〕從當前情況來看，政府環境責任條款的簡陋與粗疏規定，致使實踐中政府宏觀決策失當、環境治理滯后、環保監管不力等層出不窮的失范行為缺乏有效制約，進而使得我國環境質量呈現總體一般據2014年6月6日環境保護部發布的《2013中國環境狀況公報》顯示：“2013年，全國環境質量總體一般：地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重；海水環境狀況總體較好，近岸海域水質一般；城市環境空氣質量不容樂觀；城市聲環境質量總體較好；輻射環境質量總體良好；生態環境質量總體穩定。”、并未得到良好改善的狀況不容樂觀。

歷史的經驗和教訓告訴我們，要從根本上解決我國的環境問題，關鍵點和突破口在于強化政府責任，在于規范和約束政府行為。〔2〕為此，2014年新修訂的《環境保護法》（以下簡稱“新法”）補強了政府環境責任并建立起了嚴格的責任追究機制。本文在厘清新法中政府環境責任條款的規則變遷及規范構造的基礎上，全面省察政府環境責任落實面臨的制度軟肋，指出新法的實施效果將有賴于深層次法律問題的解決，以為環境法治建設及系統完整的生態文明制度體系構建提供思路參考。

二、政府環境責任“罰則”的規則變遷

（一）規則變遷動因

當前我國面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢〔3〕，沉重的環境代價催生了對環境保護立法理念及制度規范的深刻反思。規模龐大的環境法律體系未能如立法預期有效地實現“保護和改善環境、防治污染和其他公害”的目的參見《環境保護法》第1條。，矛盾直指政府環境保護職能異化及相應政府環境責任規則缺位。因此，對地方政府環保職能回歸常態的迫切期待、對失范的政府環境權力受到及時全面法律矯正的強烈需求，以及在生態文明理念中寓意的完善環保立法的政策思路，共同成為我國政府環境責任“罰則”變遷的動因。

首先，經濟增長和財政收益優先主義下地方政府環保職能異化。按照社會契約理論，在環境保護和治理領域，政府和公民之間具有委托代理關系，作為代理人的政府需以受托人即公民享有環境公共利益為依歸并切實肩負起實現和維護公眾環境福祉的職責。然而，“實際行動中的政府并不總是像其應然的那樣是一個只追求公益的‘公意化身，必然忠實地依照法律或社會期待行事，而是有其自身的特殊利益和行動邏輯，同樣追求自我利益的最大化。”〔4〕在政治激勵和財政約束的雙重制約之下，促進經濟增長和增加財政收益成為了地方政府的優先目標，最終導致了地方政府的選擇性職能履行，形成了發展型政府。〔5〕隨著發展范式的轉變，盡管環境保護被課以更多關注，但經濟發展仍是要義之首〔6〕，使得環境保護猶如“戴著鐐銬跳舞”，難免淪為經濟發展的墊腳石。實踐中一些地方對環境保護監管不力，甚至存在地方保護主義〔7〕，使得部分地方政府的環境保護職能最終發生異化，出現了“目前中國的大部分環境污染都是各級政府財政投資的企業導致的，也是各級政府所鼓勵的”〔8〕、地方政府常常干預環保執法造成環保局長“坐得住的頂不住，頂得住的坐不住”、地方政府與排污企業“貓鼠一家把酒言歡”等一系列匪夷所思的現象。因此，對地方政府環保職能回歸常態并使我國環境污染頑疾及時治愈的期待成為加快政府環境責任“罰則”變遷的外在動因。

其次，政府環境權力缺乏法律制約和矯正，加劇了環境形勢的嚴峻性。舊法第五章法律責任歷來備受學界詬病和指摘。盡管它詳細規定了企業違反各類環境保護義務應承擔的民事、行政和刑事方面的非難、譴責與否定性后果，卻僅在法律文本最后以第45條粗陋規定了環境保護監督管理人員因瀆職行為而應承擔的行政處分和刑事責任，具有先天不足。一方面，由于沒有其他關于政府環境治理法律責任條款予以輔助和呼應，第45條難以成為對政府不履行相關環境治理義務行為有效追責的法律依據，從而導致其他章規定的政府環境權力成為沒有限制的權力，使得權力的濫用成為一種必然。〔9〕另一方面，環境保護監督管理人員并非唯一的環境權力行使者，第45條調整對象的局限性決定其無法對擁有廣泛環保職權的地方政府及相關監管部門進行約束。政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，已成為制約我國環境保護事業發展的嚴重障礙〔10〕，而對失范的政府環境權力缺乏明確的法律制約和矯正機制，無疑使得我國環境治理和保護陷入二次困境。因此，彌補既有立法缺陷、補足政府環境權力制約機制是政府環境責任“罰則”變遷的內在動因。

最后，國家最高層的政策文件描繪了中國生態環境法治建設的宏偉藍圖。從“全面協調可持續的科學發展觀”參見2003年10月黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。至“加快建設資源節約型、環境友好型社會”參見2005年10月黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。，再到“建設生態文明”理念的提出參見2007年10月黨的十七大報告提出的全面建設小康社會奮斗目標的新要求。，彰顯出國家最高層對經濟發展與環境保護的基本矛盾及時回應及宏觀指引的積極態度，且逐步形成了建設生態文明制度體系的總體目標。黨的十八大報告首次單篇闡述生態文明建設，將中國特色社會主義事業的總體布局拓展為包括生態文明建設在內的“五位一體”格局。十八屆三中全會進一步提出了建立系統完整的生態文明制度體系，實行責任追究制度，用制度保護生態環境。十八屆四中全會則明確了用嚴格的法律制度保護生態環境，要建立有效約束開發行為和促進綠色、循環、低碳發展的生態文明法律制度，大幅度提高違法成本。一系列政策文件為生態法治建設指明了方向，要求法治系統必須體現生態文明和生態倫理的價值訴求，形成良性運行的生態法治秩序。〔11〕然而，舊法中政府環境責任的缺位無法確保政府環境權力的規范運行、提供環境保護所必需的公共服務和公共物品，有悖于生態理性的內在要求。因此，建設生態法治的政策藍圖成為政府環境責任“罰則”變遷的政策動因。

（二）政府環境責任的規則變遷

為力圖治愈舊法中規制政府責任與規制企業責任條款的傾斜安排和課責不公引發的環境法有效性不足的病癥，新法在強化懲罰力度和廣度的法政策導引之下，汲取環境善治理念、徹底擺脫了過往薄弱的政府問責條款在責任追究時顯現出的徒勞與無力困境。在新法第六章法律責任部分，完善了政府環境責任的具體表現形式，建立起了細致精道的政府責任追究機制，是值得稱道的修法進步。借此，新法改變了舊法中“懲罰企業有余、問責政府不足”的尷尬處境，同時也消解了政府環境責任條款和企業環境責任條款兩者之間緊張的對峙趨勢，更是修補了舊法中政府環境責任條款文本表達與規則實踐之間的裂痕以解規則薄弱規定之弊。

具體而言，新法在承襲舊法第45條概括性規定環境保護監督管理人員責任條款舊制的基礎上，全面擴充了政府環境責任條款的法條容量，以實現對“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的呼應和銜接，將政府環境責任的具體規定分別落實于各個章節中，建立起了較為全面的法律規范群。其中具有創造性的條款包括：第28條第2款的“限期達標”制度作為修法新增內容《環境保護法》第28條第2款規定：未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標。，將以往環保工作中行之有效的措施、方法等升格至法律層面；第44條第2款為備受媒體宣揚的“區域限批”制度①，旨在對地方政府盲目發展經濟而損害環境違法行為作出響亮回應；第67條第2款賦予上級環保主管部門為克服環保執法中地方保護主義而“越級”行使行政處罰的權力②；第68條對環境執法中各類行政失職行為予以類型化、清晰化規定，并按行為違法程度而對負有環境監管責任的相關人員課以類別化的行政處分甚至行政問責③；第69條從立法技術來看，旨在與刑法中規定的公職人員環境犯罪——如濫用職權罪、環境監管失職罪和玩忽職守罪等作出銜接性規定。④

①《環境保護法》第44條第2款規定：對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。

②《環境保護法》第67條第2款規定：依法應當給予行政處罰，而有關環境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。

③參見《環境保護法》第68條。

④《環境保護法》第69條規定：違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

⑤應當明確，“限期達標”與“區域限批”罰并非嚴格意義上的行政處罰，而是泛指對地方政府環境治理違法行為的約束機制，下述的“引咎辭職”罰與此相同。而“越級罰”雖意指上級環保主管部門可對相對人越級作出行政處罰，但其根本意圖也在于建立上級環保主管部門對下級政府及環保部門的監督制約機制。

⑥應當明確，在英美法德等國家“越權無效原則”是其行政法中一項基本原則，但其“越權”與我國行政法上的“越權”有一定差異，前者范圍大于后者，中國行政法上的“越權”是“行政違法”中的一個種類，而它們的“越權”接近于我國“行政違法”的概念，參見胡建淼《行政法學》，法律出版社，2010年，445頁。

三、新法對政府環境責任的“罰則”創新

（一）“限期達標”與“區域限批”罰⑤

“為了金山銀山，犧牲綠水青山”。當前一些政府在片面發展地方經濟“追趕效應”的驅動下，為攫取眼前的經濟利益而置處于弱勢地位的環境利益不顧。為了讓地方政府切實擔負起環境保護責任，新法特增設“限期達標”罰（第28條第2款），責令不符合國家環境質量標準的重點區域流域的相關地方政府制定限期達標規劃并按期達標，以及“區域限批”罰（第44條第2款），創設了省級以上政府環保主管部門具有暫停審批相關未達標地區的新增重點污染物排放總量建設項目環境影響評價文件的權限，劍指地方政府在環境保護方面的失職行為，期待在實踐中對地方政府的環境違法行為起到一定程度的震懾作用。有學者考察，“區域限批”極可能是我國之首創，在環境法治國家，幾乎沒有直接稱為此或類似概念的環境影響評價制度。〔12〕這種將地方政府的環境管理工作和項目建設相結合的連帶式行政強制措施〔13〕，不失為一種巧妙的政府環保激勵機制。然而，對良苦用心的修法安排也不能盲目樂觀。“限期達標”與“區域限批”能否直面地方政府片面發展本地經濟的強烈沖動且得到嚴格執行，還有待觀察。

（二）“越級罰”

新法中上級環保主管部門在下級部門怠于行使行政處罰權時可“越級罰”（第67條第2款）的創新規定是為當前環保執法體制弊端的應對策略，以加強上級對下級的環境執法監督，消除地方政府唯GDP至上的“新教條主義”對環境惡化的負面影響。當前環保執法體制是“條塊結合，以塊為主”，地方環保部門的人、財、物均由地方政府掌控，環保執法受制于外部因素，出現“不敢執法”或者“執法不到位”的情況。有些地方黨政領導干預、阻礙環保執法的情況也不鮮見。〔14〕從行政法視角以觀，“越級罰”意指在下級行政部門“消極不作為”時，上級行政部門“暫停”或“上收”下級行政部門的行政職權。此時上級行政部門的行為可能因涉嫌“層級越權”而違法，有違上下級行政部門的法定職權分工，是對“任一公共當局都不得在其職權范圍外行事”〔15〕的越權無效原則⑥的忤逆。然而，從實質正義理念出發，“層級越權”有可能在特定的情況下具有正當性。如在德國，依據下列理由上級行政機關可以行使下級行政機關的職權：（1）事實上或法律上之原因，致下級行政機關難以行使權限；（2）上級行政機關的指令無從到達時；（3）或因情況急迫有由上級行政機關介入的必要。〔16〕越級罰也正是針對受地方保護主義掣肘的環境執法困境作出適應性回應，以與地方政府在片面發展經濟過程中“重發展，輕保護”，重走“先污染、后治理”的惡習相抗衡。總體而言，即使“越級罰”具有價值正當性，卻實屬無奈之舉。

（三）“引咎辭職”罰

新法第68條針對發生重大環境違法事件的地方政府分管領導及環境監管部門的主要負責人設立了“引咎辭職”罰，通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實地履行法律規定的職責。〔17〕對地方政府及各部門主要負責人具有一定程度的威懾力，是政府環境責任追究機制的重要組成部分。

一般而言，在行政制度中，作為一種政治慣例，強調引咎辭職制是合適的，也是有效率的；這與行政機關的首長負責制以及行政中采取的嚴格科層制的制度邏輯是一致的。〔18〕具體至環境保護領域，一方面，舊法僅側重政府環保主管部門行政執法人員的責任，而地方政府負責人的環境責任付之闕如，有關專門針對省長、市長、縣長等地方行政首長環境問責的具體規定無章可循，這顯然與《地方政府組織法》第62條確定的地方政府行政首長負責制的規定背道而馳。《地方政府組織法》第62條規定：地方各級人民政府分別實行省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。另一方面，在地方政府的決策部門中，環境保護主管機關在地方發展決策中并沒有發言權，環保部門的失語使他們背負了本應由地方政府實際決策部門承擔的環境責任。〔19〕實踐中大量的環境違法行為，尤其是政府在發展本地經濟和招商引資過程中出現的環境違法行為，往往是在政府的暗中幫助或默許下發生，此時僅僅追究部門負責人的責任而不追究政府負責人的責任，難以樹立起政府帶頭嚴守環境法的權威性和公信力。新法強化了政府的環境責任，這是對當前只把環境問題推給環保部門，弱化環境保護力度，以及監管責任分割等導致出現一系列問題的糾偏。〔20〕

同時，新法一改舊法中政府環境責任粗疏規定的弊病而增設多類型、具體化的可予問責的八類環境行政違法行為參見《環境保護法》第68條規定。，力求與地方政府及相關環境監管部門的環境治理權力一一配對，實現權力與責任的平衡，并輔以兜底條款與其他立法安排實現銜接，借此盡可能囊括多種形態的環境行政違法行為，尤其彰顯出對某些地方政府及環境監管部門縱容、包庇企業環境違法行為嚴懲不貸的決心。

（四）小結

法律作為一種激勵機制，通過責任的配置和懲罰規則的實施，誘導個人選擇社會最優的行為。〔21〕新法通過罰則創新，建立了多重細化、可操作的政府環境責任規則，旨在整肅吏治、激勵政府工作人員忠實、勤勉地履行環保職責，令環境治理權力的運行邊界和運行程序在法律闡釋和司法框定的范疇內得以明晰，以此提升環境保護法在實踐層面的品質。然而，在頌揚新法規則亮點的同時，也應將目光投向可能影響新法實施效果的制度軟肋，全面審視相關深層次法律障礙，作為對新法的理性注解。

四、新法關于政府環境責任的制度“軟肋”

（一）中央對地方政府和地方首長的法定問責制的缺失

新法創設的“引咎辭職”罰旨在集中問責具有嚴重環境違法事件的地方政府及相關環境監管部門主要負責人，較之舊法的粗疏規定有了明顯超越和進步。然而，在缺乏中央對地方政府和地方首長法定問責制的背景下，新法的“引咎辭職”規則難以擔當啟動行政問責、全面落實政府環境責任之重任，成為新法實施的首要制度軟肋。

首先，“引咎辭職”罰具有上位法缺位的核心障礙。在我國，維持自然資源與生態環境在事實上已經成為對國民經濟進行宏觀調控的重要標準之一。〔22〕環境保護的國家意志不斷強化，中央政府負責監督和推動地方政府貫徹環境保護職責，地方政府作為環境保護第一責任人的約束集中體現在“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的規則中。《環境保護法》第6條第2款規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。然而，在中央政府與地方政府就環境資源保護目標的優先性不同的背景下，在經濟增長目標作為政府政績考核體系的重心并因此經常被塑造成地方政府中心工作并影響整個政府體系運作的實踐中〔23〕，經濟社會發展與環境保護的矛盾依然突出，地方政府的環保職能較難實現。

盡管新法第68條旨在規制多種政府環境違法行為，但實踐中一系列政府環境治理與保護失范行為根本無法單純由環境保護法加以制約和追責，折射出環境保護法調整范圍的局限性。如盡管第13條規定了“環境保護規劃與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉發展規劃等相銜接”《環境保護法》第13條第4款規定：環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。，但由于缺乏嚴守規劃的責任追究機制，實踐中地方政府隨意改變規劃的現象恐難以經由新法得以遏制。就連我國國民經濟與發展“五年規劃”中提出的詳細的針對節能減排的約束性指標參見《節能減排十二五規劃》。，在實踐中也未得到有效的責任落實。諸多問題和隱患反映出貫徹可持續發展和“宏觀調控”中問責機制缺位下的尷尬局面，而這并非簡單的政策或一般法律層面的問題，也不能歸責于立法者的疏漏或過失，而是一個憲法制度安排問題。如果這一根本問題不得到解決，則新法的實施效果將大打折扣。