如何認定瀆職行為“造成惡劣社會影響”

摘要：瀆職犯罪作為結果犯，“造成惡劣社會影響”是瀆職犯罪的立案標準之一，司法實踐中在適用時尺度不一，認定不便，嚴重影響了檢察機關與職務犯罪的斗爭。筆者結合基層檢察機關以此標準所辦理的瀆職犯罪案件，就如何界定“造成惡劣社會影響”進行探析。

關鍵詞：濫用職權；惡劣社會影響；非物質損失

隨著兩高2012年《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱：《瀆職案件解釋（一）》）的出臺，玩忽職守、濫用職權等瀆職犯罪中的“物質性重大損失”已非常量化，而“非物質性重大損失”仍停留在“造成惡劣社會影響”等抽象層面，給司法實踐中認定瀆職犯罪造成困擾，甚至造成一些瀆職行為的非犯罪化處理。對此，筆者結合自身工作經驗談些粗淺看法。

一、惡劣社會影響的法律規定以及具體形式

我國刑法對瀆職犯罪中損害結果的認定比較模糊，實踐中操作諸多不便。據此，1999年9月6日最高人民檢察院作出《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），對瀆職案件中的33個立案偵查案件的立案標準作了較為明確的規定。隨著我國打擊瀆職犯罪案件的逐步深入，2006年7月26日，最高人民檢察院再次出臺《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》對瀆職犯罪的立案標準進一步明確和具體化。可以說，《規定》和《決定》的先后出臺，為我們的瀆職偵查工作提供了較強的可操作性，但在非物質性損害結果的規定特別是惡劣社會影響的規定上仍亟待具體化和完善。瀆職犯罪涉及的31個特定罪名無法涵蓋國家工作人員職務中所有瀆職行為，因此在實踐中往往會遇到用非物質性損害后果特別是惡劣社會影響認定犯罪的情形。

兩高2012年《瀆職案件解釋（一）》將“惡劣的社會影響”作為濫用職權或者玩忽職守罪的構成要件要素，正說明了“惡劣社會影響”作為一種非物質性損害后果，具有與“造成死亡、重傷”等有形傷害同等的社會危害性。然而“惡劣社會影響”這一概念比較模糊，屬于無形的、非物質性的損失，在針對具體的案件時，界定起來比較困難，這引起在罪與非罪的判斷方面的不確定性，對我們偵查工作的啟動設置了障礙和桎梏。

在司法實踐中，當以某種瀆職行為因造成“惡劣的社會影響”而需要入罪時，首先應當根據案件的具體情況，綜合分析該社會影響是否真的達到“惡劣”的程度，要考慮該社會影響是否具有相當的社會危害性、是否需要用刑法予以規制，這也就是刑法意義上的“該當性”、“應受刑法處罰性”問題。應當充分考慮瀆職行為的嚴重程度，尤其是受害者或者其他當事人的廣泛性。“廣泛性”是考量瀆職行為嚴重程度的一個重要方面，既然這里要討論的是惡劣的“社會影響”，就必須考慮瀆職行為損害后果的“社會廣泛性”。能夠造成惡劣社會影響的瀆職行為，必然在行為人、行為時間和地點、行為手段方式等方面有其特殊性和嚴重性，且受害者往往不是單個個體。如果一個瀆職行為只是一個普通國家機關工作人員一時疏忽的過失行為，且只是造成一個被害人輕傷的損害后果，則往往不會產生惡劣的社會影響，或者說這種瀆職行為的社會影響往往是非常有限的。

二、瀆職行為引發“潛在嚴重后果”

這里所說的“潛在后果”是與《瀆職案件解釋（一）》第一條中規定的“造成死亡1人以上，或者重傷3人以上”等實然后果相區別的、未必已經實際發生的損害后果。目前，沒有學者進行必要的界定，司法實踐也沒有提出相關定義。有人認為，瀆職行為的潛在后果指的是“瀆職行為造成的損害結果已經發生，但沒有為受損害的人民群眾所知曉或者感知，或者說這種損害不是立即顯現的，是為人民群眾不知曉的痛苦來源為代價的有關損害情況”。

與瀆職行為具有因果關系的原生性犯罪和再生性犯罪行為的追訴標準，應作為認定瀆職罪損害結果的重要參照。瀆職導致偽劣商品流入市場，從而影響、威脅到一個地區人民群眾身心健康的亦或是造成該地區同類商品管理秩序混亂的，應屬于造成惡劣的社會影響。

三、瀆職犯罪“惡劣社會影響”認定的意義

“惡劣社會影響”，在理論和司法實踐中認識不一致，說法不統一，偵查部門、公訴部門以及法院之間有著不同的解釋和認定，容易導致執法出現偏差。瀆職犯罪“惡劣社會影響”認定對瀆職犯罪的定罪、量刑都有很大的意義。

1.有利于定罪

行為具有一定的社會危害性，是犯罪最基本的特征。一般的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為并不都構成瀆職罪，只有那些因為瀆職行為而致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為才構成犯罪。即瀆職犯罪的危害后果表現為公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。《規定》和《解釋》明確了哪些瀆職案件符合立案標準，哪些瀆職案件構成犯罪。探討這兩個規定中關于“惡劣社會影響”的認定有利于進一步認定瀆職行為的危害性程度，從而判斷該瀆職行為是否達到瀆職犯罪的范疇，是否需要適用刑罰加以打擊。

2.有利于量刑

刑罰是懲處犯罪的最有力的武器，瀆職犯罪的社會危害程度不同，瀆職行為主體應承擔的刑事責任大小和應受刑罰輕重也不同。“惡劣社會影響”的認定，是分析和評估瀆職犯罪社會危害程度的一個重要途徑；社會影響的惡劣程度不同，瀆職犯罪的量刑幅度也不一樣。根據《刑法》第三百九十七條和《解釋》第一條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，造成惡劣社會影響的，應當認定為“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成特別惡劣社會影響的，應當認定為“情節特別嚴重”，處三年以上七年以下有期徒刑。由此可見，“惡劣社會影響”的認定，有利于瀆職犯罪社會危害程度的分析和評估，可以為瀆職犯罪量刑提供科學的依據，使量刑的質量得到保證。

四、瀆職犯罪“惡劣社會影響”認定的方法

在作出判斷前，有必要對“造成惡劣社會影響”的評價，制定合理的評價流程，以避免錯案的發生。承辦人在確定存在瀆職行為后，若未能在造成的物質性損失上確定其達到立案標準，便可根據案件本身性質的惡劣程度進行評估，并開始調查取證。對于造成明顯社會影響的，如果受到媒體普遍報道的，則要根據不同的媒體部門分別了解報道情況和輻射范圍。對于造成隱性社會影響的，則可以從發動公權力介入而消耗的公共資源的成本及群眾的受影響程度等方面來評價。如《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》明確規定，移送審查起訴前，“由司法機關或犯罪嫌疑人所在單位及其上級主管部門挽回的經濟損失，不予扣減，但可作為對犯罪嫌疑人從輕處理的情節考慮”。按照這一規定“惡劣社會影響”未被媒體傳播顯現于社會公眾的，不能將其視為未造成惡劣社會影響。筆者認為，若以“造成惡劣社會影響”為標準對瀆職行為立案偵查，應經過檢察委員會的評議，即對瀆職行為是否構成“造成惡劣社會影響”和是否立案一并進行評議，若能確定案件造成社會影響的程度，就可以直接評議決定是否立案。

認定犯罪、懲罰犯罪是司法機關獨有的職能，其他機關、企事業單位無權享有，并且“惡劣社會影響”的認定是認定瀆職犯罪、從嚴打擊瀆職犯罪的必要條件。因此，“惡劣社會影響”的認定屬于司法機關的職責范圍。與此同時，“惡劣社會影響”認定具有易潛藏性，公眾的普遍內心確信常常被“惡劣社會影響”的社會公開面、公眾的知識水平、公權力的介入力度以及社會人情關系所左右，容易導致公眾認知力度不一，分析這種認知力度需要專業的知識和技能。由此可見，實施“惡劣社會影響”的認定的主體只能是司法機關。“惡劣社會影響”的認定應當由司法機關主導，借鑒民意調查的方式，通過抽樣調查的途徑，對公眾認知進行調查取證，并由司法機關參考調查結果，分析“惡劣社會影響”的公眾普遍內心確信，根據案件事實和法律規定，對瀆職行為所造成的現實或潛在危害作出“惡劣社會影響”的最終認定。