我國環境侵害救濟基金制度的構建

[摘 要]為彌補傳統環境侵害救濟方式的缺陷，我國應建立環境侵害救濟基金制度。其起到保護受害人權益、分擔侵害人損失等重要作用。環境侵害救濟基金的來源包括企業繳納、社會籌集和國家財政撥款三個方面，其組織運行應采用公益信托模式。

[關鍵詞]環境侵害救濟基金;受害人權益;公益信托

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0035 — 02

一、 環境侵害救濟基金概述

（一）環境侵害救濟基金的概念

對于環境破壞或污染造成的侵害，各國定義均不一致。對此，我國學者有三種觀點，即“環境侵權說”、“環境損害說”和”環境侵害說”。較之“環境侵權”和“環境損害”，“環境侵害”的概念納入了生態破壞，豐富了環境問題的內涵。且其既強調對損害結果進行矯正，也未忽視過程中的控制，更有利于對環境的保護。

對于環境侵害的應對，有“損害賠償”和“損失補償”等稱謂。前者指對由侵權等違法行為發生的損害的填補，含有責難之意;后者指對合法行為的特別犧牲的填補，體現一種中性評價。兩個術語均難以全面概括環境侵害的后果，因此采用“救濟”一詞來彌補這一不足。“救濟”源于英美法上的“remedy”一詞，是指糾正、矯正或改正已發生或者已造成傷害，危害損失或損害的不當行為。〔1〕“救濟”的表述兼顧了對“公益”和“私益”的保護，符合法律的發展趨勢。

根據“環境侵害”和“救濟”的內涵，將“環境侵害救濟”界定為：對因環境破壞或污染而損害社會主體人身、財產及其它權益，或導致生態環境惡化的行為及后果的矯正。為了保證在受害人權益受到侵害及生態環境遭受破壞時給予及時充分的救濟，以實現公平正義和環境保護的目的，應設立環境侵害救濟基金。環境侵害救濟基金是指專門設立以對因環境污染或破壞造成的社會主體人身、財產及其他權益損害和生態環境的損害，在民事和行政救濟不能時提供救濟的資金。

（二）環境侵害救濟基金的特征

根據設立目的及其內涵，環境侵害救濟基金應具有以下特征：

1.社會公益性。環境侵害救濟基金通過多種渠道籌集，為符合條件的受害人及受到損害的生態提供救濟，體現了社會公益性。正是這種公益性賦予其社會共同承擔的理論基礎。環境侵害救濟基金的實質，即是將本應由個體承擔的責任轉向社會共同負擔。

2.專用性。環境侵害救濟基金應實行專款專用，只用于為因環境破壞或污染而導致的社會主體人身、財產及其它權益的損害或生態環境的損害提供救濟。為保障基金的良好運行，應采取一系列措施如設立專門監督機構進行監督，以確保基金的使用公開透明，保證每一筆基金都充分發揮其救濟功能。

3.經濟效率性。相對于傳統侵權法及公共行政的保障，環境侵害救濟基金的一個突出優勢即在于其可以在短時間內提供充分救濟。環境侵害救濟基金制度避免了繁瑣而漫長的司法程序和低效率、高成本的公共行政，具有高效率、低成本以及迅捷、及時等特點。

4.最后保障性。環境侵害救濟基金的使用前提是民事和行政等救濟不能，即環境侵害救濟基金旨在當窮盡其它救濟手段都不能提供有效救濟時，提供最后的保障。因此當造成環境損害時，應首先尋求民事救濟或行政救濟，救濟不能時才能使用環境侵害救濟基金。

5.公平性。因責任認定困難等原因，通過司法程序及公共行政提供救濟在救濟程度上具有不確定性。而環境侵害救濟基金在使用時遵循統一標準，對于同等程度的損害提供同等救濟，可確保救濟的一致性、公平性。

二、設立環境侵害救濟基金的必要性

在環境侵害的救濟上，我國長期以來采用二元救濟機制。但是這種二元機制在環境侵害救濟上往往是失靈的：民事侵權法應對環境侵害有很大的局限性，導致公民的權益得不到及時和充分的救濟;而環境公共行政陷入了高成本、低效率的困境，導致社會利益難以得到充分實現。

為了彌補傳統救濟方式的缺陷，環境侵害救濟的社會化成為必然選擇。環境侵害救濟社會化，是指將環境侵害所產生的損害視為社會性損害，通過特定的法律機制將這些損害進行全部或者部分轉移而由國家、社會組織或不特定多數人共同承擔和消化的過程。〔2〕環境侵害救濟的社會化已成為各國環境法的發展趨勢，其中，環境侵害救濟基金制度，如美國的“環保超級基金”制度與日本的公害補償基金制度，具有較大借鑒意義。環境侵害救濟基金制度具有以下價值：

保障受害人的權益。環境侵害的特殊性給傳統的民事救濟方式帶來了挑戰。首先，大部分環境侵害都具有范圍大、受害人數多等特點，侵害人難以負擔起巨額的賠償費用，從而導致受害人損失不能得到有效賠償;其次，由于環境侵害的復雜性，很多情況下無法確定環境侵害的責任人，難以對受害人進行救濟。同時，環境侵害后果的滯后性也增大了確定環境侵害責任人的難度。環境侵害救濟基金制度旨在當其他救濟方式的實施遇到障礙時，及時有效地提供救濟，有利于保障受害人利益。

分擔侵害人損失。建立環境侵害救濟基金制度，可以在侵害事故發生后，減輕企業負擔，降低企業的經營風險和不確定性，從而兼顧侵害人與受害人的利益，更好地體現公平正義。

促進環境保護。通過設立合理的企業收費機制，可以激勵企業在生產經營過程中注重環境保護，通過改進生產技術、積極治理污染源等方式盡可能減小環境污染;社會籌集可以使每個人都意識到環境保護的重要性，加入到環境保護的行列中來，更有利于環境保護工作的開展。

維護社會穩定。環境侵害救濟基金制度的建立能夠及時化解糾紛，防止環境侵害可能帶來的社會矛盾，從而維護社會秩序的穩定，有利于社會的和諧發展。

三、環境侵害救濟基金制度的構建

（一）環境侵害救濟基金的來源

環境侵害救濟基金制度要想得以正常運行，必須有充足的資金作為保障，因此，建立環境侵害救濟基金中一個重要的問題就是其基金的來源。借鑒美國環保超級基金的籌集方式，并結合我國的具體國情，我國環境侵害救濟基金的來源應包括以下幾個方面：

1.企業繳納

遵循將企業行為產生的外部性內部化原則，環境侵害救濟基金的一部分，甚至是絕大部分，應由企業繳納。企業繳納的資金可由兩部分構成。一部分是排污費，一部分是罰款。排污費應由所有排污的企業定期繳納，企業的排污費可在排污許可階段收取，其收費標準應根據污染企業的類型和污染程度等確定和細化。

另外，對于企業在生產過程中違反有關環保規定，如閑置排污、凈化設備的，予以罰款。目前我國對于相關違法行為罰款力度不夠，導致出現違法成本低的問題，應予以改進。

2.社會籌集

2.1環境稅

一直以來，我國在控制環境污染方面收取的主要是排污費。根據現行法律法規，我國排污費的繳納主體僅限于單位和個體工商戶。但實際上，幾乎所有公民在社會與經濟生活中或多或少都有對環境造成影響的行為。因此，打破對收費主體的限制，對公民普遍征收環境稅十分必要。環境稅的征收應遵循公平原則，對不同主體征收的稅額應采用不同標準。環境侵害責任人為自己影響環境的行為繳納了環境稅，因此，應該從環境稅費中提取一定比例納入旨在分擔環境侵害人責任的環境侵害救濟基金中去。

2.2發行環保彩票、債券

彩票因其籌資的功能而成為各國政府彌補財政對公益事業撥款不足的手段之一。目前，我國的彩票市場秩序良好，因此通過發行環境福利彩票來解決我國環保經費不足的問題無疑是一個有效途徑。而我國日益增多的彩民也為我國發行環保彩票提供了穩定的資金來源。

在2001環境資源法學國際研討會上，馮敬堯提出了通過發行環境債券來完善環境侵害救濟制度。盡管許多國家一般不采用環境債券的環境保護和治理方式，但是從已有的實踐來看，發行環境債券不僅是一項有效治理環境的市場運行方式，而且是一項針對生態資源保護的有效措施。〔3〕發行環境債券并將其納入環境侵害救濟基金，是從源頭上控制環境污染的良好激勵措施。

2.3社會捐助

隨著我國慈善事業的發展，社會捐助已經成為很多社會基金的重要來源。建立穩定的環境侵害救濟基金募集制度，有助于不斷充實環境侵害救濟基金，以促進環境侵害救濟基金制度的良好運行。為便于社會各界人士的捐助，可以在銀行設立專門的環境侵害救濟基金賬號，并向公眾公布。

3.國家財政撥款

如前所述，環境侵害救濟基金具有較強的公益性，其設立目的主要是實現對受害人和遭到破壞的生態環境的救濟。而國家財政撥款作為政府轉移支付的重要方式，也體現了較強的保障公益的功能。將財政撥款作為環境侵害救濟基金的一部分來源，符合財政收入取之于民、用之于民的根本宗旨。

（二）環境侵害救濟基金的組織運行模式

除充足的資金外，保障環境侵害救濟基金制度正常運行的另一個重要問題為其組織運行模式的選擇。參考各國立法例，環境侵害救濟基金可采用的組織運行模式有行政依附模式、獨立法人結構模式和信托模式三種。

行政依附模式指通過環保部門來管理基金的行政模式，目前我國環保專項基金采用的模式即是。行政依附模式通過公共行政對基金進行管理，可以充分利用現有行政資源，降低社會成本，且便于政府監管。但行政程序的繁瑣必然影響基金的使用效率，且采用該模式須承擔公權力過分干預與濫用的風險。

獨立法人結構模式指專門設立法人來管理基金，日本的公共健康損害賠償管理委員會即屬于該形式。因法人具有獨立法律人格，其對資金的支配具有較強獨立性，可避免公權力不當干預。但專門設立獨立法人來管理基金，設立與運行成本非常高。

筆者認為，引入公益信托模式來管理環境侵害救濟基金，可以彌補上述兩種模式的缺陷且兼具兩者之優勢。一方面，采用信托模式可避免公權力不當干預與行政程序繁瑣、效率低下的問題;另一方面，采用信托制度可以通過對基金進行科學管理獲得運營收入，以實現資金的保值增值。而美國、法國專門的補償基金信托模式的良好運行也說明了環境侵害救濟基金信托模式的可行性。因此，筆者認為應采用公益信托模式作為環境侵害救濟基金的組織運行模式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔英〕戴維·沃克.牛津法律大辭典〔Z〕.光明日報出版社，1988：764.

〔2〕呂忠梅，等.侵害與救濟：環境友好型社會中的法治理基礎〔M〕.法律出版社，2012：211.

〔3〕裴輝儒，宋偉.環境債券的特質與運行框架〔J〕.生產力研究，2006，（10）：135-136.

〔責任編輯：陳玉榮〕