我國(guó)政府公共服務(wù)外包的問(wèn)題及對(duì)策

[摘 要]自20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共服務(wù)外包作為一種新的政府服務(wù)提供方式被西方各國(guó)廣泛采用。近些年，我國(guó)各個(gè)地方政府針對(duì)這種新的政府服務(wù)方式展開(kāi)了一系列嘗試，同時(shí)也在實(shí)施過(guò)程中取得了一定的成績(jī)，不過(guò)其中的各類(lèi)問(wèn)題依然存在。本文旨在總結(jié)當(dāng)今我國(guó)在社會(huì)政府服務(wù)外包中所取得的成效以及存在的突的出問(wèn)題，并針對(duì)其提出相應(yīng)的解決方案。

[關(guān)鍵詞]政府;公共服務(wù);外包

[中圖分類(lèi)號(hào)]C936 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）01 — 0060 — 02

一、政府公共服務(wù)外包的內(nèi)涵

（一）政府公共服務(wù)外包的定義

在當(dāng)前國(guó)外的學(xué)術(shù)界，對(duì)于“政府公共服務(wù)外包”這一概念還沒(méi)有形成一個(gè)確切的定義。就我國(guó)學(xué)術(shù)界而言，學(xué)者們對(duì)“政府公共服務(wù)外包”的概念也沒(méi)有達(dá)到完全的一致，但是在本質(zhì)上，其觀(guān)點(diǎn)并沒(méi)有存在太大的差異。在表現(xiàn)形式上，政府公共服務(wù)外包就是政府公共服務(wù)的一種供給方式，其意義就是政府部門(mén)將公共事務(wù)交付給具有一定資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織來(lái)完成，包括原來(lái)由政府部門(mén)直接生產(chǎn)的、為社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供的服務(wù)等。政府或第三方按照先前合同簽訂的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估合格后將一定的費(fèi)用支付給第三方。

（二）政府公共服務(wù)外包的類(lèi)型

根據(jù)不同的維度可以將公共服務(wù)外包劃分為不同類(lèi)型，在本文中主要根據(jù)兩個(gè)維度進(jìn)行劃分。第一個(gè)維度是外包服務(wù)的性質(zhì)是面向政府內(nèi)部還是面向社會(huì)公眾，前者稱(chēng)為間接的公共服務(wù)，后者是直接的公共服務(wù);第二個(gè)維度是承接的主體是營(yíng)利性組織還是非營(yíng)利性組織，前者具有一定的營(yíng)利性，后者則主要是非營(yíng)利性或公益性。根據(jù)這兩個(gè)維度，我們可以將公共服務(wù)外包劃分為四種類(lèi)型。這四種類(lèi)型的服務(wù)外包分別為：第一類(lèi)為商務(wù)性外包，主要由營(yíng)利性組織承接，面向政府內(nèi)部的服務(wù)。第二類(lèi)為特許性外包，主要由營(yíng)利性組織承接、面向社會(huì)公眾的服務(wù)。第三類(lèi)為定制性外包，主要由非營(yíng)利性組織承接，面向政府內(nèi)部的服務(wù)。第四類(lèi)為公益性外包，主要由非營(yíng)利性組織承接，面向社會(huì)大眾的服務(wù)，這類(lèi)服務(wù)的公共性最強(qiáng)。

本文的公共服務(wù)外包主要討論的是第二類(lèi)特許性外包和第四類(lèi)公益性外包這兩種服務(wù)外包類(lèi)型。

二、當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)公共服務(wù)外包的發(fā)展歷程

從20世紀(jì)90年代初到現(xiàn)在，我國(guó)的政府服務(wù)外包尚處于發(fā)展的初步階段，但發(fā)展速度相對(duì)較快，部分地區(qū)在理論和實(shí)踐方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)。

我國(guó)公共服務(wù)外包的首個(gè)案例來(lái)自上海，1995年上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局欲興建羅山市民休閑中心，在興建方式上，該局采用委托上海基督教青年會(huì)的方式，而非遵循依靠街道辦事處和居委會(huì)等管理的傳統(tǒng)社區(qū)管理模式，大大提高了政府管理績(jī)效。在此之后，不少城市相繼在這一領(lǐng)域開(kāi)展了探索研究：2003年，武漢東湖開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始實(shí)行清掃保潔外包化運(yùn)作。與此同時(shí)，南京鼓樓區(qū)也開(kāi)展了相關(guān)嘗試，針對(duì)鼓樓區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求的現(xiàn)實(shí)情況，創(chuàng)新地將外包模式引入居家養(yǎng)老領(lǐng)域。〔1〕

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，至2013年，全國(guó)已有深圳、上海、寧波、無(wú)錫、杭州、南京、成都、合肥等二十多個(gè)城市，在殘疾人扶助、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)、居家養(yǎng)老、公共交通等公共領(lǐng)域引入外包模式。

（二）我國(guó)政府公共服務(wù)外包的突出成效。

根據(jù)我國(guó)政府的公共服務(wù)外包的發(fā)展現(xiàn)狀而言，公共服務(wù)外包已經(jīng)取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.降低政府成本

政府公共服務(wù)外包從引入到現(xiàn)在，最顯著的成效就在于降低了公共服務(wù)成本。如，南京鼓樓區(qū)的“居家養(yǎng)老”在“服務(wù)外包”模式下，政府只用支付給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩百萬(wàn)元就可為兩千名老年人解決養(yǎng)老問(wèn)題，如果直接由政府通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式來(lái)負(fù)責(zé)，在南京福利院機(jī)構(gòu)平均每個(gè)床位的造價(jià)約25萬(wàn)元，以此推算，總造價(jià)約為5億元，整整是社會(huì)組織的250倍。〔2〕四川羊坪社區(qū)每年的畜禽防疫、環(huán)境衛(wèi)生、綠化管理、路燈維護(hù)等的費(fèi)用接近30萬(wàn)元，但將這些全部外包后，僅需19.3萬(wàn)元，每年相當(dāng)于能減輕10萬(wàn)多元的財(cái)政負(fù)擔(dān)。〔3〕深圳市羅湖區(qū)政府相較于環(huán)衛(wèi)所的清掃的高成本（成本高達(dá)17.8元/每平方米），以3.6元/每平方米的價(jià)格將市政街道的清掃工作外包給相關(guān)企業(yè)，節(jié)省了大量開(kāi)支。〔4〕

在政府自己提供公共服務(wù)的模式之下，政府做一件事就要設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，就要招聘相應(yīng)的組織人員，這就導(dǎo)致了行政事業(yè)單位規(guī)模膨脹和單位人員的逐年遞增。而將服務(wù)外包之后，這在一定程度上阻止了機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的增加，降低了公共服務(wù)成本。

2.公共服務(wù)質(zhì)量改善

公共服務(wù)外包后，政府利用社會(huì)資源，在機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)等不增加的情況下提供了更多的服務(wù)，公共服務(wù)的質(zhì)量得到了較好改善。例如，2008年8月，南京鼓樓區(qū)將農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)門(mén)前及周邊地區(qū)“保潔”列入“公共服務(wù)”范疇，以公開(kāi)招標(biāo)的形式尋求外包。服務(wù)外包后，這一地區(qū)的衛(wèi)生情況從“難點(diǎn)”變?yōu)椤傲咙c(diǎn)”，過(guò)問(wèn)卷調(diào)查顯示，老百姓對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)物業(yè)化管理的滿(mǎn)意度大大提高，高達(dá)97%。〔5〕

3.促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，樹(shù)立新形象

由于政府公共服務(wù)外包的實(shí)施，政府從原先的公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者和監(jiān)督者三者合一的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者和監(jiān)督者。這有利于我國(guó)政府從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，樹(shù)立了一種服務(wù)型、責(zé)任型和有限型的政府新形象。

三、當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)外包存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)各個(gè)地方政府在進(jìn)行政府公共服務(wù)外包上取得了一些成效，但是這并不意味著政府將公共服務(wù)外包之后就一定會(huì)帶來(lái)降低政府成本、提高政府管理績(jī)效等正面效應(yīng)。

（一）公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

有效的降低政府成本、提高政府績(jī)效是政府公共服務(wù)外包的特色，之所以能達(dá)到這樣的效用，是因?yàn)榉?wù)外包模式能試圖在保持公共事務(wù)公共性的同時(shí)，使其他主體也有機(jī)會(huì)提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，從而打破單一部門(mén)壟斷建立一種競(jìng)爭(zhēng)或準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)各個(gè)生產(chǎn)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)迫使各個(gè)生產(chǎn)者自我約束、降低成本和提高質(zhì)量。〔6〕也就是說(shuō)，降低成本、提高效率的最重要的因素是競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，營(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織也會(huì)變得像缺乏效率的政府一樣浪費(fèi)。

（二）合同實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督缺失問(wèn)題

有效的監(jiān)督是實(shí)行政府公共服務(wù)外包的充分條件。在不受約束的情況下，作為代理人的承包商，特別是營(yíng)利性組織，他們很有可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)價(jià)格來(lái)追求自身利益的最大化，這將與政府追尋公共利益最大化的目標(biāo)是完全相反的。〔7〕

（三）外包活動(dòng)可能滋生腐敗問(wèn)題

在政府進(jìn)行外包的招標(biāo)過(guò)程中要嚴(yán)格遵循相關(guān)的法定規(guī)定進(jìn)行，以此來(lái)保證競(jìng)標(biāo)者的合法權(quán)益。可是在實(shí)際操作中，政府官員與潛在承包商可能會(huì)通過(guò)受賄、行賄的方式影響招標(biāo)的最終決策，使整個(gè)招標(biāo)過(guò)程形同虛設(shè)。

（四）法律制度不健全問(wèn)題

公共服務(wù)外包模式要想發(fā)揮作用，法律和制度的保障是不可或缺的。美國(guó)政府在公共服務(wù)外包領(lǐng)域具有完善的法律基礎(chǔ)。而我國(guó)公共服務(wù)外包尚處于起步階段，公共服務(wù)外包缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章可循。

四、完善我國(guó)政府公共服務(wù)外包的對(duì)策建議

政府公共服務(wù)外包作為公共服務(wù)提供方式的重大變革，在近幾年已經(jīng)被各級(jí)政府廣泛采用于公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，逐漸成為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑之一。由于我國(guó)公共服務(wù)外包才剛剛起步，因此不可避免地會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，根據(jù)之前對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題的分析，為了進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)外包，提出以下對(duì)策建議：

（一）鼓勵(lì)和培育非營(yíng)利性組織的發(fā)展，形成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)

在一些公共服務(wù)外包比較成熟的國(guó)家，諸多服務(wù)領(lǐng)域的提供者大多是非營(yíng)利性組織。我國(guó)的非營(yíng)利性組織不僅數(shù)量少，涉及的領(lǐng)域還比較狹窄，其組織、管理和活動(dòng)能力與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非營(yíng)利性組織相比差距明顯。要想營(yíng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，當(dāng)前最重要的是要推行行政管理體制改革，放低非營(yíng)利性組織的準(zhǔn)入門(mén)欄，簡(jiǎn)化其審批程序，取消行業(yè)壟斷性準(zhǔn)入制約。

（二）加強(qiáng)政府的監(jiān)督力度

為了克服服務(wù)外包過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)所帶來(lái)的不良影響，政府部門(mén)要以“科學(xué)”為準(zhǔn)則，修訂和完善招標(biāo)辦法，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系。應(yīng)從合同的有效期限、服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量以及違約責(zé)任等方面完善合同內(nèi)容。應(yīng)從事先進(jìn)行價(jià)格調(diào)查，估算外包價(jià)格，確定合理的價(jià)格區(qū)間，將最低價(jià)原則和最佳價(jià)值原則相結(jié)合，等方面修訂完善政府服務(wù)外包的招標(biāo)辦法。這樣才能避免之前提及的由于信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立外包活動(dòng)中官員的懲罰問(wèn)責(zé)制

政府官員的尋租和腐敗會(huì)使得政府公共服務(wù)外包脫離既定的目標(biāo)，走向異化。為了防止權(quán)力的濫用、錯(cuò)用，防止公務(wù)員借權(quán)力尋租、減少官員腐敗，有必要強(qiáng)化政府內(nèi)部管理，繼續(xù)貫徹依法行政，從法律法規(guī)上嚴(yán)格界定官員的責(zé)、權(quán)、利，構(gòu)建嚴(yán)厲的懲罰問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)違規(guī)、壟斷、暗箱操作者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。

（四）完善有關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)

良好的法律、制度環(huán)境是公共服務(wù)外包得以順利運(yùn)行的重要保障。目前國(guó)內(nèi)的公共服務(wù)外包仍然缺乏全國(guó)性的法律法規(guī)，而地方性條例和規(guī)章也沒(méi)有明確的規(guī)定，因此，推行公共服務(wù)外包的過(guò)程中，需要在法律層面給予公共服務(wù)外包充分保障。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王予.武漢園林綠化、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒆呦颉笆袌?chǎng)化”外包〔N〕.楚天都市報(bào)，2008-05-06.

〔2〕鼓樓公共服務(wù)外包200萬(wàn)，“買(mǎi)來(lái)”價(jià)值5億公共服務(wù)〔DB/OL〕.新華報(bào)業(yè)網(wǎng)，2011-03-16.

〔3〕社區(qū)公共服務(wù)外包 每年省近10萬(wàn)〔N〕.成都商報(bào)，2010-05-27.

〔4〕 張麗君.我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀分析及對(duì)策探討〔J〕.財(cái)稅縱橫，2012，（05）：67-69.

〔5〕鼓樓公共服務(wù)外包200萬(wàn)，“買(mǎi)來(lái)”價(jià)值5億公共服務(wù)〔DB/OL〕. 新華報(bào)業(yè)網(wǎng)，2011-03-16.

〔6〕 鮑芳修.公共服務(wù)外包中政府成本控制的可能性及其條件〔J〕.行政領(lǐng)導(dǎo)，2012：17.

〔7〕陳薇.政府公共服務(wù)外包：?jiǎn)栴}及對(duì)策〔J〕.蘭州學(xué)刊，2005，（03）：43-44.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕