關于城鎮集體經濟組織法人地位的現狀及其思考

摘要：所謂城鎮集體經濟組織，又稱“聯社”，這是新中國成立之后，集體勞動群眾自發產生的生產組織形式的聯合體。六十多年來，在“上接政府，下為企業”的過程中，聯社的職能得到了新的提升。但是由于經濟體制改革有待進一步深化，以及我國法律對社會團體法人定義的不全面，造成城鎮集體經濟組織法人地位的缺失。筆者從工作實踐中遇到的問題出發，試圖從理論層面來分析和思考城鎮集體經濟組織的法人地位問題，目的是想讓更多的領導、專家、學者和基層聯社工作者對此予以重視。

所謂“聯社”，即城鎮集體性質企業的聯合經濟組織，又稱“聯合社”，這是新中國成立之后，集體勞動群眾自發產生的生產組織形式的聯合體。城鎮集體經濟組織在我國發展的歷史還不長，由于目前尚無法律規范，其名稱不盡統一，有的叫專業合作聯社，有的叫專業聯社等等。六十多年來，在中華全國手工業合作總社之下，各省市及地市縣（上海主要是指市、區兩級聯社及相關行業聯社）均有聯社組織，其主要職能為“指導、維護、監督、協調、服務”十個字，突出的功能即為所屬成員單位提供服務，幫助集體企業維持生存、加快發展。但是發展至本世紀初，隨著“政社合一”經濟體制的解體，新聯社想成為獨立的主體在市場經濟中運行，卻遇到了多種特別是法人地位難以確立的問題，成為一時無法逾越的障礙，亟須引起各方關注。

一、當前城鎮聯社法人地位的現狀

（一）由于認為“城鎮聯社無投資主體或投資主體不明確，無法進行實質性的注冊”。據統計，上海市城鎮市區（縣）兩級聯社有百分之九十以上至今無法注冊成為企業法人，有百分之十的聯社有的注冊為社團法人；有的注冊成為非公司法人。

（二）聯社資產的財產歸屬不延續，新老聯社的財產權屬關系不能實質性平移。根據本世紀初的政府職能部門批復文件，原“政社合一”聯社職能被終止，老聯社依照文件要求更名為新聯社。但是在實施更名過程中，由于要求明確老聯社的出資人才能注冊，因此，無法更名，只能在老聯社下另外成立了新的聯社。同時，銀行系統、證券系統、工商系統并不認可政府職能部門關于更名的的文件，老聯社的財產權屬關系無法變更到新聯社名下，造成老聯社的印鑒仍然在發揮效力。因為沒有老聯社的印鑒，銀行的利息業務無法結算；老聯社購買少量的股票無法領取股息；老聯社少量的對外投資無法確認權屬；老聯社的應收款債權無法主張收回。更主要的政府職能部門下發文件的嚴肅性受到了質疑，國家機關的權威性受到了損害。

（三）雖然老聯社的財產權屬關系無法變更到新聯社名下，但老聯社名下的債務、民事責任、社會責任卻已然由新聯社全額承擔。如老聯社欠下的債務由新聯社全額償還；老聯社作為被告的民事責任，法院依據政府職能部門的文件理所當然地要求新聯社承接；老聯社對外投資應承擔的有限責任，也有新聯社承擔；社會維穩、改制企業的經濟糾紛，扶貧幫困等等老聯社所有歷史問題解決的全部責任和義務義不容辭都有新聯社承擔。

二、城鎮聯社法人地位缺失的主要原因初析

造成以上城鎮集體經濟組織無法人地位或法人地位不到位的主客觀原因有很多。但主要有以下幾點：

（一）我國法律法規的局限，造成合作社法人的缺失。

根據我國民法通則，法人應當具備四個條件：“依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。”城鎮聯合經濟組織是否具備法人資格，要看其是否具備民法通則規定的條件。我國目前的城鎮聯合經濟組織（以下簡稱“城鎮聯社”），一般都有自己的名稱和固定的場所，有比較健全的組織機構和組織章程，有一定的財產或者經費。城鎮聯社的機構一般由社員大會（或職工代表大會）、理事會和監事會組成。城鎮聯社的財產一般來源于社員出資和聯社歷年的積累資金，這些是城鎮聯社獨立支配的財產，并以這些財產獨立承擔民事責任，社員不得拒絕以這些財產對外清償債務。另外，城鎮聯社均要進行登記注冊，方可有效成立。這些構成條件，符合民法通則中法人的成立要件，可以依法登記為獨立的民事主體。而我國于1987年實施的《民法通則》規定了四類法人：企業法人、機關法人、事業法人和社會團體法人，在當時的歷史條件下，突出了不同所有制的特殊性，并將此作為唯一標準，雖然新創了企業法人的分類，而疏漏、短缺了合作社法人的分類。而事實上，在市場經濟條件下，決定法人分類不應將所有制成分作為唯一的劃分標準，而應綜合考量法人的組織結構和運行機制，以及其在國民經濟中發揮的作用。

（二）在制定法人標準時對城鎮聯社發展歷史缺乏了解。

城鎮聯社并不是沒有投資主體或者是投資主體不明確。城鎮集體經濟起源于手工業，在建國初期，大量的手工業者和失業工人，在黨和政府的領導、組織下，實行生產自救，成立集體經濟聯合組織，這些初始入股員工出資金、出生產資料，本身又參加勞動，既是勞動者又是投資者，這就是城鎮聯社的投資主體。這種勞動者和資本的雙重聯合恰恰是城鎮集體經濟的顯著特征，它符合社會主義初級階段生產力的發展水平。但是在“左”的思想指導下，強行要求員工按當時入股時的價格退股，而員工原始資本投入并經過勞動創造的增值部分則沉淀在城鎮聯社以及城鎮聯社興辦的企業中。

（三）城鎮集體經濟改革一直缺乏“頂層設計”。

在長達三十多年的我國集體經濟改革發展的過程中始終缺少一個指導、協調、統籌研究集體經濟政策的全國性的職能機構。當前集體企業沿用的法規仍然是1990年6月出臺的《中華人民共和國鄉鎮集體所有制企業管理條例》、1991年9月出臺的《中華人民共和國城鎮集體所有制企業管理條例》。而隨著集體經濟改革的不斷深入，這些法規早已不能解決城鎮集體經濟在改革發展中所遇到的困難、問題和矛盾，這種滯后現象嚴重阻礙了集體經濟的改革發展。最為關鍵的是經過幾輪機構改革，國務院機構中已沒有專門設立管理集體經濟改革發展的部門，以致于上行下效，許多地方政府將管理集體經濟納入國資部門管理范疇，不少政府部門在工作上習慣把集體企業當作“二國營”來對待。這種缺少法律依據的管理，使得管理工作一直處于矛盾、扭曲與不順暢狀態，使得集體企業資產被平調、被侵占的現象時有發生，而集體企業遇到諸如此類事情無處可反映問題，也無法維護自身的利益。眾多的城鎮集體企業急盼著勞動群眾聯合經濟組織——城鎮聯社的法人地位能完整確立，用以真正發揮好聯社“指導、維護、監督、協調、服務”的功能。

三、對城鎮聯社法人地位缺位問題的思考

針對上述存在的主要問題，亟需專家、學者獻計獻策，破解難題。黨的十八大之后，我國經濟社會發展進入新階段。特別是黨的十八屆三中全會研究部署了全面深化改革的若干重大問題以來，改革開放已成為決定當代中國命運的歷史必然。然而由于城鎮聯社法人地位缺位客觀上阻礙了集體經濟體制的改革，包括推進混合所有制的改革進程，因此，不得不將此問題放到重要的議事日程上來思考。

思考一解決城鎮聯社法人地位缺位問題，應該借鑒國際社會的某些通行做法。迄今為止，國際上通行的法人分類可分為兩大類，一類是傳統民法（大陸法系）一般將法人分為公法人和私法人。其劃分標準是，凡依公法設立的法人為公法人，依私法（民法）設立的法人為私法人。也有一些國家以法人的設立者為標準，國家或公共團體是公法人，其他組織是私法人。還有一些國家則以是否行使或分擔國家權力為標準，行使或分擔國家權力者是公法人，否則是私法人。等等。在私法人中又分為社團法人和財團法人，繼而又將社團法人分為營利法人和公益法人。社團法人和財團法人，這是西方法律中最重要的法人分類。社團法人多以營利為目的，在傳統民法（大陸法系）的多數國家，公司、合作社、銀行、商會、農會、工會及其他群眾團體，都屬于社團法人。財團法人是財產的集合體（如各種慈善團體和基金會等），只能從事公益性活動。另一類是英美法系（海洋法系）國家的法人分類，這種分類指與自然人相對應的實體或組織，叫集體法人，集體法人指由多數人組成可永久存在的組織，包括了傳統民法（大陸法系）中的公法人、社團法人、財團法人等法人類型。

綜合兩大法系，雖然由于各個國家的法律制度不同存在著較大差異，但在法人分類上可以找到共同點，就是把合作社都認同為公法人、社團法人或者是集體法人。也就是說以營利為目的，確立合作社（城鎮聯社）的法人地位，在國際上是一個通行做法。在區分不同的法人成分時，不應該突出投資者主體出于不同所有制的特殊性，并將此作為劃分法人的唯一標準。合作社（城鎮聯社）既有企業法人的某些營利性因素（對外營利），也有社會團體法人的某些公益性因素（對內服務）；在組織結構上，既有一般企業的某些特征，又有別于獨資企業、合伙企業、公司制企業、社區性集體經濟組織和我國的社團組織，是在市場經濟環境中發育起來的一種獨立的經濟組織形態。

思考二要從城鎮聯社運行的發展歷史和現實情況的結合上去分析。我國城鎮工業是在上世紀50年代“三大改造”中建立和形成的。生產的各種農用工具和手工業產品基本滿足了當時的農業生產發展和農民生活消費需要，為計劃經濟時期的農業和農村的發展作出了重要的貢獻。改革開放以后，以上海為例，為滿足城鄉市場需求，本市城鎮工業由生產農用工具和手工業產品向家電、針織、服裝為主的輕工業產品和機械制造業拓展。同時，吸納了大量的返城知青、軍轉干部就業，成為上世紀八、九十年代本市郊縣工業經濟的主力軍，是郊縣經濟的重要支柱和就業的重要載體。進入新世紀以來，為適應社會主義市場經濟的發展要求，城鎮工業企業開展了以產權改革為核心的企業改革，形成了以集體、合作經濟為主，有限責任制、股份合作制、股份制及其他經濟類并存的新型集體經濟組織形式，并通過不斷加大創新發展力度，使城鎮工業經濟得到長足的發展，生產經營項目由原來單一的傳統加工制造業逐漸延伸到先進制造業、房產物業、建筑設計、機動車回收、汽車配件、航空航天配件、國際貿易、酒店旅游、咨詢服務、金融服務等多個領域。集體經濟發展壯大需要有城鎮聯社這樣的集體經濟聯合體起到引領和導向作用。因此，作為“合作社法人”——我國新的法人分類的產生，是適應我國生產力發展水平和產業結構調整的需要，值得積極探索、實踐和提倡的。

思考三要從我國經濟體制改革的實踐中去分析。據有關研究資料顯示，“2003年全國經濟總量11萬億元，其中國有經濟占4萬億元，集體經濟占3萬億元，其他經濟占4萬億元”。集體經濟是社會主義公有經濟重要組成部分，它雖然占了全國經濟總量的三分之一，但在我國卻沒有一個指導、協調、統籌研究集體經濟政策的全國性職能機構。中小微企業集體經濟產權改革過程中所遇到歷史遺留問題，如集體資產被侵占、被平調的事例無法維權、無地反映，集體企業自身是無法妥善解決，因此造成群體性上訪、信訪事件時有發生；集體經濟目前所沿用的法律、法規已嚴重滯后，不僅不能解決集體經濟發展過程中所遇到的矛盾、困難與問題，而且還阻礙了集體企業的改革發展。可以想見，如果城鎮聯社自身的法人地位都無法確立，又如何實行集體聯合經濟組織“指導、維護、監督、協調、服務”的功能？又如何對集體企業在改革與發展中所遇到問題、矛盾、困難給予政策上的詮釋、服務、協調和指導。因此，在我國建立“合作社法人”的法人分類，是建立現代的新型集體經濟的基本前提。

鑒于1987年我國實施的《民法通則》沒有合作社法人的分類，不利于經濟聯合體的經濟運行，建議適時修訂《民法通則》或者采取其他方式，在我國現行法人分類中增設“合作社法人”，以滿足確立城鎮集體經濟組織法人地位的需要，達到繁榮和發展社會主義集體經濟的目的。

（作者單位：上海市城鎮工業合作聯社）