國外公共服務合同外包發展及啟示

摘要：我國在公共服務市場化進程中，提出了推進政府向社會力量購買公共服務。合同外包作為重要的制度安排，在英美國家都起了至關重要的作用。但由于市場存在失靈，合同外包制度并不適用于所有的公共服務，其增長是有限的，在英美國家的發展中也都出現了“逆向合同外包”。文章根據英美兩國合同外包的發展過程結合我國的現實情況探討了在我國實行合同外包制度可能出現的問題，以及解決問題并在我國發展合同外包制度的意義。

關鍵詞：合同外包；公共服務；政府購買

一、前言

國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確在“十二五”期間的目標任務是：政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開，統一有效的購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規建設取得明顯進展。到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。顯然，公共服務市場化已成為我國全面深化改革的重要進程之一。

二、英美國家公共服務合同外包發展情況

英美兩國雖然是較早開始實行公共服務合同外包的國家，但兩國采取合同外包制度的原因，以及發展過程卻有所不同。

（一）英國的公共服務合同外包發展背景及進程

受兩次世界大戰的影響，英國曾在20世紀前幾十年出臺了多種福利型社會政策，到20世紀中期，英國走上了典型的“福利國家”道路。由于倡導政府對公民無微不至的照顧，英國政府部門急速擴大，公共服務數量與范圍也相應擴張，公共財政支出負擔加重，到了1970年左右，公共財政不堪重負，出現了“福利國家政策”危機。為了改變該困境，撒切爾政府開始走上了“民營化”的道路。

對英國來說，政府向民間購買公共服務合同的建議最早出現在1968年《西蒙報告》（the Seebohm Report）。到1970年，英國《地方政府公共服務法案》的提出實現了公共服務部門的設立。進入20世紀80年代以后，又引入市場機制對公共服務部門進行改革。在這場改革中，英國的做法是中央政府從公共服務的直接提供者身份撤離，由公共服務委員會，志愿者組織，以及私人部門提供。對公共服務提供的職能通過合同外包制度的建立逐漸從政府部門轉移到非盈利組織、志愿者組織等部門。到了20世紀90年代，英國更是以強制性競標的方式，使公共服務變為地方政府的采購內容，將公共服務置于一種準市場化的運作模式。然而強制性競標在發展中也有其困境，因為要提供的公共服務必須達到一定水準，而市場卻是存在失靈的情況，所以當公共服務置于競爭市場后進行得并非那么順利，甚至難以長期推行。1997年英國工黨執政后為了改變之前的困境，提出了“最佳價值”模式。在“最佳價值”模式下，2000年開始，英國出現“逆向合同外包”現象，部分公共服務又轉為由政府直接提供。

（二）美國的公共服務合同外包發展背景及進程

美國的市場化程度較高，政府在市場中的參與本身就少，因此政府資產在各個領域所占的份額期初就相對較低。對美國而言，政府不需要大量從各個領域撤資、轉讓或出售國有資產來促進市場化程度，但為了改變傳統的公共服務供給模式，促進公共服務的質量、效率、公平，“合同外包”也成了政府提供公共服務的方式。根據美國國際市縣管理協會（ICMA）的調查數據顯示，1997年之前，公共服務外包合同數量不穩定且增長有限，在1997年之后，合同外包在所有服務提供方式中所占比重更是呈現出下降趨勢。

（三）合同外包在公共服務市場化進程中的積極作用

總結英美兩國公共服務合同外包的發展軌跡，應該說，合同外包的發展在一定程度上反應了各國公共服務改革的發展狀況，雖然兩國在發展中都出現了“逆向合同外包”現象，但仍應看到合同外包在公共服務市場化進程中所起的積極作用。

1. 促進公共服務提供方式多元化。準公共產品一般具有“擁擠性”的特點，不像純公共產品，增加一個人的消費，邊際成本為零，準公共產品達到“擁擠點”后，每增加一個人，將減少原有消費者的效用。對于不同的公共服務采取不同的提供方式，可以使效用最大化。

2. 維持公共服務提供水準，促進公平。在英國強制性競標時期，即使各地方政府有不同的財務狀況，公共服務的合同外包成本都是可以維持在一定水準的，以保證不同地區居民盡可能享受到的公共服務質量不受該地區政府財政的影響，促進了居民獲得公共服務的公平性。

3. 增強政府部門活力，提高效率。美國二戰后興起的典型郊區城市——萊克伍德（Lakewood）通過公共服務合同外包，市政府結構僅由一個市經理，一個市秘書，和5個處——社區發展處、財政處、公共工程處、水力資源處以及娛樂和社區服務處，共不到兩百人管理全市八萬多居民。精簡的政府結構和合同外包制度提高了服務質量和政府辦事效率，也使得萊克伍德成為美國乃至世界部分國家城市公共服務系統的典型模范。

4. 減輕政府財政壓力。財政壓力是政府改革最重要的源動力。根據 ICMA的調查，1988年，有36.5%的城市將財政壓力作為合同外包決策的重要因素，1997年這一比例則下降為30.2%。這反映了美國地方政府財政壓力有所減輕，并在一定程度上解釋了合同外包的有限增長。

三、公共服務合同外包在我國發展中的問題

國外公共服務市場化是在市場經濟高度發達、公民社會相當成熟的基礎上對理性官僚制衰變的回應，是經歷了從“自由市場”到“政府干預”再到“政府失靈”后向市場機制的回歸，其合同外包機制的建立是順應經濟政治社會環境。與之相比，我國公共服務市場化是對計劃經濟向市場經濟轉軌過程中內在需求的順應。我國的公共服務市場化進程本身就有很多大的問題存在，在這種“先天遺傳缺失，后天發育失衡”的大背景下，推行公共服務合同外包有更多的問題值得注意。

（一）新的行業壟斷，公共服務品質降低

公共服務合同外包的目的是通過引入市場競爭機制來改變單由政府提供服務的低效率和高成本。我國社會經濟市場化程度不高，許多行業存在“寡頭壟斷”，實際中較容易出現單一私人部門得到政府“授權”而一家獨大形成的情況，使得合同外包的目的沒有達到。這樣既不利于公共服務質量的提高，又不利于該行業的發展，甚至可能出現因為缺乏市場競爭，企業提供公共服務的積極性降低，公眾反而得到更低廉的公共服務。

（二）政府監管失效，公眾利益受損

對私部門來說，經濟活動是以盈利為目的。所以，公共服務由私部門提供就很可能出現所提供的公共服務質量降低價格反而上漲的情況，加之在市場上信息的不對稱就可能造成政府對私部門無法監管或缺乏有力監管，那么政府的監管必定是失效的，公眾的利益也會得到損害。

（三）政府內部風險，“尋租”以及腐敗

在合同外包中進行公開招標的目的是為了選擇最具有實力的競標者，更是為了使公共服務外包活動公開透明，用市場的力量來為公眾提供更優質的公共服務。整個公共服務外包活動應秉承公開、公平、公正的原則，以保護雙方的利益。然而在實際操作中，政府公共服務外包的許多信息并沒有完全公開，想要投標的企業也沒有完全公開的渠道可以知曉。在這種情況下，某些政府官員可能會利用手中的權力“尋租”，通過收取賄賂來幫助某個競標者排斥潛在的競標對手，甚至與投標人達成幕后協議，整個招標過程形同虛設；潛在的承包者也會向政府官員行賄或提供贊助來影響其決策。

（四）合作伙伴選擇風險，“劣質品驅逐優質品”

政府與私部門實質上形成一種委托-代理關系。在現實的交易過程中，因為信息不對稱的原因，委托人要正確地對代理人做出選擇也很困難。可能出現錯誤選擇，即選擇了報價低但實力差，只一味要求企業自身效益的代理人，而放棄了報價高但實力強，注重公共服務質量的代理人。如果該代理人為了獲利壓低成本價格，在得到對公共服務的提供合同之后，可能出現類似貨幣市場“劣幣驅逐良幣”的現象，由于該產品或服務的廣泛提供使得公共產品和服務的平均質量下降，劣質品占領了市場。由于公共服務項目通常具有投資額大、建設周期長的特點，在政府與私部門建立合作關系后，即使中途發現私部門難以達到要求，終止合同尋求其他替代者也并非易事，甚至反而會增加公共服務提供成本。

（五）政府聲譽風險

在所有風險中，危害最大的要數政府的聲譽風險。如果通過合同外包提供的公共服務沒有得到改善，公眾會對政府履行基本職能的能力提出疑問，進而影響到公眾對政府的認可度。在通常情況下，政府撥款要經歷復雜繁多的程序，公共服務的購買資金量大且周期長，特別是在公共基礎設施建設方面，一般企業在與政府合作時都采取“押款合作”，建好的公共基礎設施得到政府驗收合格后才能取得款項，這個過程中一旦企業方面資金獲得不及時極可能出現資金鏈斷掉，企業無法正常運營，甚至負債累累的情況，企業也可能因此留下負面形象，對政府接下來想要尋求企業長期合作存在不好的影響。

四、問題對策及實踐啟示

對我國來說，公共服務提供方式屬于市場化改革中的創新，相比于發達國家，我國經濟中“無形的手”作用力還較小，有極大的空間可以由政府退出并轉為市場操作。為了解決合同外包實踐中的問題，從英美國家的發展情況來看，有以下幾點值得注意。

（一）對合同外包范圍選擇應持謹慎態度

公共服務提供方式的創新不能損害公民的共享資源，因此，能進行合同外包的更多應該屬于俱樂部產品。政府也要根據實際情況來安排，不能以“為了避免麻煩”的心態將只要是“短時間辦不好”的公共服務都外包出去。

（二）出臺政策法規，建立監督考核機制

對私部門來說“法無禁止即可為”，要約束他們的行為就需要出臺相關的法律制度。我們看到，英美國家政府在實踐其每一項機制時都有相應的法律文件來保障。法律保障貫穿了公共服務的事前，事中以及事后階段。建立科學的考核機制，以縮小公共服務在提供過程中可能出現的地域差距或分配不公，引導私部門對公共服務的著力點。建立監管機制可以采用多方監督結合的辦法，將政府對企業的監督，企業之間的監督，第三方監督，媒體監督，社會公眾監督等結合起來，使公共服務的各個環節充分公開、透明，只有在多元化的監督下，才能防止腐敗等問題發生。

（三）正確運用“逆向合同外包”

“逆向合同外包”并不能單純的解釋為一個“壞現象”或者以此來解釋“合同外包行不通”。應該說“逆向合同外包”是經歷了實踐的洗禮，對公共服務提供方式的反思。“逆向合同外包”也是作為合同外包風險的一種控制方式。例如英國一家承包鐵路軌道建設的企業在2000年破產之后沒有全部完工的這部分鐵路軌道建設工程在2001 年被重新收回國有，這就是一種彌補方案。

公私混合的公共服務提供方式是現代公共管理發展的一種趨勢，但是我國受國情的影響，不能一步到達一種占比合理的公私混合提供公共服務的狀態，所以對公私混合的探索過程是必然要經歷的，對合同外包制度的探索也是要經歷的。

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（作者單位：西華師范大學管理學院）