大城市土地利用規劃實施動態評價

摘要：基于土地的彈性利用、動態評價大城市土地利用規劃實施、解決大城市土地利用規劃實施過程中出現的新問題，文章提出了土地利用規劃實施動態評價的一般原則、構建了大城市土地利用規劃實施動態評價模型、基于模型可動態評價大城市土地利用規劃實施。

關鍵詞：土地規劃；動態評價模型；動態評價；大城市

隨著經濟的迅速發展以及人口的增長，大城市對建設用地的需求也不斷加大。當大城市已有建設用地不能滿足經濟發展時，極有可能促使大城市向外延擴張。但大城市周邊分布的大部分是高產良田，因此大城市規模的擴張將有可能影響耕地保護。為解決耕地保護與城市經濟發展的矛盾，2008年國土資源部出臺《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，對合理配置土地資源，促進耕地保護和土地節約集約利用，形成建設用地集聚效應和耕地規模效應，以及滿足城市經濟發展對建設用地的需求起到了積極作用。

一、大城市土地利用規劃實施過程中出現的新問題

但是大城市在執行建設用地增減掛鉤時，產生的新問題可能導致傳統的土地利用規劃實施評價方法很難準確的評價現實中的大城市土地利用規劃實施。例如，在土地利用規劃實施期間執行城鄉建設用地增減掛鉤時，可能會出現規劃期內Ti年新增建設用地Qi超過土地利用規劃的新增建設用地目標值Q*，而在規劃期末Tn年內新增建設用地又會減少到土地利用規劃的目標值Q*（見圖1）。出現該現象的原因可能是在執行城鄉建設用地增減掛鉤過程中，建設用地轉為農用地一般需要2～3年的建設周期，所以在補充農用地面積時也會有2～3年的滯后期，導致農用地面積沒有得到及時補充，而此時建設用地又在不斷占用農用地，以致年內新增建設用地突破土地利用規劃的新增建設用地目標值Q*。但是Ti年之后，隨著建設用地不斷轉為農用地，農用地面積會不斷增加，而建設用地面積會不斷減少，使得新增建設用地也將逐漸降低，到規劃期末Tn，新增建設用地不超過土地利用規劃的目標值Q*。

圖1中橫坐標為時間；縱坐標為新增建設用地量；Q*為土地利用規劃實施期間的新增建設用地，即新增建設用地目標值；Qi為規劃期內新增建設用地最大值；Ti為規劃期內出現新增建設用地最大值的時間；Tn為規劃期。

土地利用規劃重在制定，貴在實施。目前，如何對土地利用規劃實施進行評價，是十分重要而緊迫的問題[1]。現實中，土地利用規劃實施評價主要是將規劃期末實際發生數據與土地利用規劃的目標值進行對比評價。而土地利用規劃實施過程中出現的上述現象，屬于過程突破，結局符合。如果采用傳統方法評價該現象，就會出現兩難：從結局來看，規劃期末新增建設用地沒有超過規劃目標值Q*，土地利用規劃實施應該是合理的；但從過程來看，年的新增建設用地Qi明顯超過規劃的目標值Q*，土地利用規劃實施又是不合理的。評價結果的自相矛盾，說明傳統評價方法很難準確評價土地利用規劃實施過程中出現的這種現象。鑒于此，本文將探討合理、準確的評價方法和原則來評價大城市土地利用規劃實施。

二、土地利用規劃實施動態評價的原則

土地利用規劃實施評價是根據一定的標準，運用一定的方法，對土地利用規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷。目的是全面掌握規劃實施情況，判斷規劃質量的優劣，確定調整規劃的時機，維護規劃的嚴肅性和權威性，不斷提高規劃工作的水平。因此，在進行土地利用規劃實施動態評價時，應遵循以下原則。

（一）客觀性與科學性原則

土地利規劃實施動態評價是一項涉及各個方面的綜合性工作，應建立科學實用、客觀公正的評價方法與技術手段；評價過程中應保證數據來源的準確性和處理方法的科學性，數據的取得應以客觀存在的事實為基礎，數據的測定、處理必須標準規范；評價指標體系應遵守客觀規律，科學反映現實情況；只有這樣，評價結果才能夠真實反映土地利用規劃實施過程中存在的問題，才能經得起理論推敲和事實的驗證。

（二）獨立性與系統性原則

土地利用規劃實施動態評價過程中，獨立性與系統性并非矛盾體，而是相互關聯，相互促進。獨立性原則指土地利用規劃實施的評價指標往往存在信息的重疊，因此在選擇評價指標時，應盡可能選擇具有獨立性的指標，從而增加土地利用規劃實施評價的準確性和科學性。但土地利用規劃實施評價是一項系統性的工作，評價過程中應盡量考慮全面，綜合各個指標及其相互之間的影響，把各獨立性指標看成一個整體，系統性評價土地利用規劃實施，準確確定評價結果。

（三）可操作性與可量化性原則

土地利用規劃實施動態評價過程中，評價指標應具有科學理論依據，定義應清晰、明確，評價指標的數據應可獲得、可量化、可比較。評價方法應實事求是、可操作，盡量減少人為因素干擾，避免采用定性評價方法，使得評價結果準確、客觀。

（四）CBA原則

所謂CBA原則是指在進行土地利用規劃實施效果評價時，在方法選擇上應當堅持收益大于成本的原則。土地利用規劃實施評價本身需要耗費相當的人力、物力、財力。因此，土地利用規劃實施評價應遵循CBA原則，根據實際情況，確定具體評價指標，對于一些調查成本大，但對評價結果影響小的指標，可以根據實際暫緩評價。

三、土地利用規劃實施動態評價模型

為客觀評價土地利用規劃實施和解決現實中出現的問題，本文提出動態評價方法評價土地利用規劃實施。土地利用規劃是一項復雜性、綜合性強的決策，其實施有一個較長的時間過程。由于人們預見未來事物發展的能力有限，時間越長，對未來土地利用的判斷可能就越不準確，隨著時間推移，土地利用規劃最初的決策背景、目標，都可能與未來發生偏離。因此，構建土地利用規劃實施動態評價模型應考慮土地的彈性利用，評價結果才可能客觀、準確。

土地利用規劃實施過程中，當Q≤Q*時，說明規劃期內新增建設用地均不超過Q*，土地利用規劃實施合理；當Q>Q*時，又分為兩種情況，一是新增建設用地在土地利用規劃期末還未回到Q*，則明顯不符合土地利用規劃，二是新增建設用地在土地利用規劃期末回到Q*，此時土地利用規劃實施是否合理？這是本文討論的重點，也是動態評價方法所要解決的問題。

本文認為，新增建設用地只要在土地利用規劃期末回到Q*，并且在規劃期間，新增建設用地不會無限增大，而是會低于某個值，在該范圍之內，如果新增建設用地不會影響農業經濟及糧食產業安全，就認為該現象沒有違反土地利用規劃。從分析可知，動態評價土地利用規劃實施的關鍵在于求取規劃期內所能承受的新增建設用地最大值。

眾所周知，農用地轉為建設用地可在短時間內完成，但建設用地轉為農用地卻需要2～3年的建設周期，因此，在補充耕地面積時也就有2～3年的滯后期。由于減少的耕地面積沒有得到及時補充，將可能導致新增建設用地Q急劇增大，以至于突破土地利用規劃的目標值。因為本文構建的動態評價模型是為求取在不影響經濟、環境等條件下所能承受的新增建設用地最大值，基于此，假設建設用地轉為農用地均需要3年時間，在這期間，建設用地性質不發生改變。因此，假設條件下年新增建設用地Q′為：

Q′=qt+qt-1+qt-2+Mt+Nt-Lt（1）

式（1）中qt為第T年建設用地須轉為農用地但假設其不轉變的數量（注：并不累計第T年以前的建設用地數量），當0

根據最新土地分類，其他土地指空閑地、田坎、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地，其他土地在轉為建設用地或建設用地轉為其他土地時，一是土地數量相對較少；二是土地性質改變的周期也較短，因此不考慮其滯后性。

通過式（1）可知，新增建設用地Q′會隨著T的變化而變化。在假設條件下，大城市在規劃期內所能承受的最大新增建設用地設為maxQ′，因此，土地利用規劃實施動態評價模型：

a=（maxQ′-Q*）/Q*（2）

式（2）中a為假設條件下的最大值，指新增建設用地在規劃期內所能突破規劃目標值的最大幅度。通過a，可判斷土地利用規劃實施是否合理。在規劃期內，只要新增建設用地在規劃期末回到目標值，并且小于，意味著新增建設用地沒有超過其所能承受的最大值，可判斷土地利用規劃實施是合理的；反之，當大于a，說明新增建設用地超過其所能承受的最大值，可判斷土地利用規劃實施是不合理的。動態評價的優點在于充分考慮了土地的彈性利用，很好的解決了目前土地利用規劃實施過程中出現的新問題。

四、結論

靜態評價法雖簡單易行，但在面對土地利用規劃實施過程中出現的新問題時卻束手無策。動態評價通過考慮土地的彈性利用，測算新增建設用地所能超過規劃期內目標值的最大幅度a，通過對a比較來判斷土地利用規劃實施是否合理。動態評價不但很好的解決了目前出現的新問題，而且還具有預警性作用，在規劃實施過程中，一旦出現大于a，有關部門應及時調整土地利用結構，減少占用農用地，增加整理復墾建設用地的面積，防止因新增建設用地過多而影響農村經濟及我國糧食產業安全。

參考文獻：

[1]趙小敏，郭熙.土地利用總體規劃實施評價[J].中國土地科學，2003（05）.

[2]鄭新奇，李寧，孫凱.土地利用總體規劃實施評價類型及方法[J].中國土地科學，2006（01）.

[3]夏春云，嚴金明.土地利用規劃實施評價的指標體系構建[J].中國土地科學，2006（02）.

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部）