淺析新預算法對行政事業單位的影響

摘要：2014年8月31日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》于第十二屆全國人大常委會第十次會議通過，新預算法自2015年1月1日起在全國執行，這意味著行政事業單位將接受一場預算管理風暴的洗禮。預算管理實施有效與否對行政事業單位來說意義重大，它不僅影響行政事業單位的財務核算、內部控制等各方面，更是公共資源合理配置的重要依據。文章分析新預算法主要變化，從新預算法突破出發，結合行政事業單位實際情況，探討新預算法對行政事業單位造成的影響，并對存在的問題提出完善建議。

關鍵詞： 新預算法；預算管理；行政事業單位

原預算法從1995年開始實施以來，中國的社會主義經濟體制和財政體制已經發生了深刻的變化，它局限和缺點逐漸凸顯。而且近年來財政改革在很多領域取得了一定成就，比如實行國庫集中收付、推行部門預算、確立收支兩條線、試行財務公開等，這些好的改革措施需要用法律的形式加以確定。預算是財政的靈魂，是財政改革的指向標，是財政制度改革的重要的法律依據。新預算法通過和執行必然對行政事業單位產生很大影響。

一、新預算法的突破和對行政事業單位的影響

（一）新預算法的突破

1. 體現預算全口徑，完善了預算體系

原預算法涉及的基本上是公共財政預算的內容，對于政府性基金，國有資本經營等規定尚不明確。新預算法明確規定將財政所有收支全部納入預算，包括一般公共預算、社會保險基金預算、政府性基金預算、國有資本經營預算，體現了預算全口徑。

2. 推進民主改革，健全了公開透明的預算制度

原預算法沒有要求對預算、預算調整、決算等公開，新預算法推進民主改革，健康了公開透明的預算制度。新預算規定，除涉及國家秘密的事項外，預算、預算調整、決算等報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。

3. 改變了預算審查重點，建立跨年度預算平衡機制

原預算法財政審查的重點是量入為出，控制赤字規模，達到預算年度內收支平衡。新預算法規定，各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用于調節跨年度預算收入和支出的波動，在經濟增長過熱時充盈預算穩定調節基金或沖減赤字，在經濟衰退，用于調節預算收入的不足，建立跨年預算平衡機制。

4. 規范了地方政府債務管理，防范債務風險

新預算法從規范主體、限定用途，控制規模、限制方式，制定償還計劃、建立監督機制和落實法律責任等各方面都做出了規定，將地方債務風險納在可控范圍內。

5. 健全了轉移支付制度，優化轉移支付結構

新預算法規定財政轉移支付以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。強調建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付，除按照國務院規定應當由上下級政府共同承擔的事項外不得要求下級政府承擔配套資金等。這些規定有利于健全轉移支付制度，優化轉移支付結構

6. 貫徹勤儉節約原則，加強預算支出約束

新預算法集中體現厲行節約，反對浪費的原則。新預算法第37條規定：嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出，并且在第94條明確了對應的法律責任。新預算法規范政府收支行為，強化了預算對經費支出約束，強調無預算不支出。新預算法從制度、執行、監督到責任落實各個環節都做了明確的規定加強了預算對支出約束作用。

（二）對行政事業單位的影響

1. 新預算法零基預算對行政事業單位的影響

相對于傳統的增長預算而言零基預算不考慮以往會計年度所發生的支出項目或支出金額，而是以零作為起點，一切從實際需要出發，整理需要實施的項目和對應的支出計劃，識別并去除不充分或者已過時的項目，促進更為有效的財政資金分配，預算編制更加細化也更加科學。 但是零基預算的編制需要更廣泛的參與收集和處理各項數據信息，編制更加復雜也更加耗時。行政事業單位的預算編制需要做好充分的協調和準備。首先財務部門不能像以前一樣閉門造車，要做好宣傳和匯報，引起領導充分重視，只有領導充分認識到預算管理的重要性，才能得到各個部門的配合，順利開展預算編制，其次編制部門要提高預算管理團隊必要的技能，通過培訓和學習，深刻領會應急預算的編制要求，熟練掌握零基預算的編制方法。

2. 新預算法預算績效管理對行政事業單位的影響

新預算法強調績效管理，提出用錢必問效，其主要目的是加強預算管理對行政事業單位管理的作用，保證財政資金合理分配和有效使用。績效管理涉及預算編制，預算執行，預算考核評價各個階段，包含預算管理全過程，有利于提高行政事業單位預算編制質量，有利于控制和調節預算的執行，提高行政事業單位預算管理水平，促使行政事業單位理順內部控制管理思路，通過績效考核將責任落實到位。行政事業單位通過科學合理的預算績效管理，能夠充分發揮本經濟活動對社會及壞境等的公益作用，保證行政事業單位開展的業務活動的合法性和有效性，有利于行政事業單位管理目標的實現，促進財政資金效益最大化。

3. 新預算法預算、決算等公開對行政事業單位的影響

原預算法下，對財務公開未有規定，某些單位存在套取專項資金，滯留、挪用資金等違規操作，甚至出現貪污腐敗。新預算法規定預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開。行政事業單位資金使用必須接受來自于社會的評價和監督，這就使得行政事業單位預算的編制和執行更加嚴格透明，并且有利于破除權利尋租，防范腐敗和違法亂紀風險。

二、行政事業單位預算管理存在問題

新預算法對行政事業單位的預算管理產生深遠的影響，但在行政事業單位實際操作過程中還存在一些問題和不足。

（一）預算管理力量不足

在行政事業單位里，負責預算管理的任務往往落在財務人員的身上，而新預算法下，預算管理細化到卻遠不像以前一兩個財務人員能夠閉門解決，現代預算既需要部門間充分的協調和參與，也需要財務人員熟練掌握現代預算的編制方法，管理方法，熟悉會計的核算，業務能力要求更加專業化。而行政事業單位里目前的狀況由于前幾年財政局核算中心成立，各行政單位的財務預算、核算、決算等由財政核算中心負責，單位只需一名財政聯系人，因此很多行政事業單位沒有專設財務部門而是下轄在綜合科或辦公室內，財務聯系人員由辦公室管理或人事管理人員兼任，普遍存在財務隊伍力量比較薄弱的問題。隨著財政改革的深化，核算中心現已經改為國庫支付局，單位的財務隊伍卻沒有及時恢復建立和發展，財務力量不足的問題越來越大越突顯。

（二）行政事業單位預算執行時間同預算批復時間不一致

眾所周知，預算執行的時間是以自然年度計算，即每年的1月到12月，而預算批復的時間是兩會之后1個月內，通常是在3、4月份，而在年末時財政支付局目前的做法是將項目的全部結余和結轉資金（指標）收回。待兩會審核批復后再將資金（指標）下達給各個單位。就是說在預算的執行時間實際存在2～3個月的空檔期，再加上有些行業的項目如水利工程的運行維護和施工本身都存在季節性，為發揮水利工程的防汛抗旱功能，水利工程項目的實施需要避開汛期和旱期 ，預算項目的實施只能安排在年初3個月或年末2個月份，而資金的支付卻起碼在3月份之后，這不僅就造成了項目實施進度和支付時間的不匹配，財務數據不能準確反映項目實施進度，違背了財務信息的及時性原則。同時也會帶來如工程的民工工資不能及時支付的社會問題。

（三）項目績效考核指標單一，標準體系不健全

目前的績效考核指標單一，一刀切的指標選取并不適合所有的行業的行政事業單位預算考核。例如戶外作業的項目如水利工程運行維護和建設項目實施，很大程度上依賴天氣狀況，否則不能確保項目實施的安全性和有效性。比如大壩的除險加固、河道清淤等項目不僅要避開汛期還要在連續天晴時進行。導致了對天氣有特殊要求的項目，在預算項目績效管理的實效管理上有很大的不確定性，預計年內能完成的項目由于受天氣影響不能按時施工，實效指標對這類項目的考核沒有實際意義，導致項目年度執行進度考核流于形式 。

（四）預算管理制度性和靈活性矛盾

新預算法硬化預算支出約束最大程度的體現了預算管理的制度性， 無預算不支出原則把權力關進了制度的籠子，但反過來，制度也是一把雙刃劍，過分強調制度而卻不管實際情況的結果，也會促成效率低下和財政資金浪費。比如單位大院內破損路面需要修補，本單位根據工程造價預算，在年度申報了該項目并申請了該項資金，路面開挖后發現該段污水管道老化，存在嚴重滲水，需要對污水管道進行更換。否則不僅影響路面修補效果，也污染環境。這種狀況不符合自然災害和突發事件，不能調整預算。如果過分強調制度必然造成單位不顧實際情況，對路面進行填補，次年再申報污水管道更換項目，這就會造成路面的再次開挖，浪費財政資金浪費時間，也不能中止對壞境造成的污染。

三、完善行政事業單位預算管理建議

（一）提高領導認識，加強財務力量

針對預算管理力量薄弱的問題，首先財政部門和單位財務人員要相互積極配合做好宣傳，使單位領導充分認識新預算法實施的重要性，及時調整崗位和充實財務隊伍力量，在部門間溝通和參與中提供支持和協助。其次在人員的配備上，要根據崗位要求選用有執業資格的專業財務人員擔任，沒有人才條件的行政事業單位，要鼓勵在財務崗位人員通過學習和培訓獲取相應執業資質。再次財務人員自身除了參加每年會計繼續教育外，還要自覺學習各項財政法規和政策，深刻理解新預算法的精神，加強自身業務知識的學習和積累，熟練掌握現代預算的管理及編制方法，按新預算法的要求落實各項財務工作。

（二） 充分溝通協調，創新支付方式

針對預算批復和執行時間不一致的問題，在工程類的項目支出上，支付時間和支付程序上有做出創新。首先單位可以確定施工進度的工程，財務上可以根據施工單位及項目管理人員的預計計提空檔期需支付的部分工程款，掛在應付賬款里，形成單位往來資金，等工程完工時根據合同規定支付。其次，單位和支付局及預算局做好溝通和協商，對于涉及民工工資的項目采取預算部門資金，以保證工資支付，以免造成更大程度的不良影響。再次，預算局和支付局也應創新服務方式，對符合政策實施比較充分的項目，在保證預算批復下達前人員基本支出的前提下，允許單位從基本支出預算里置換出部分資金，等預算下達后按實際情況做零支付調整用款指標。

（三）完善考核制度，健全指標體系

針對首項目績效考核指標單一，標準體系不健全的問題先預算單位要加強預算管理，充分考慮各項因素的影響，使得預算申報更加準確。比如水利行業要把天氣因素充分考慮在內，對項目實施反復論證，對不能確定的項目分年申報。再次，財政局應根據單位所反映的情況建立更加科學、健全、公平、有效的績效評價機制。采用更加科學的績效評價方法，對預算執行情況進行考核和審查， 如健全考核指標體系，對不同行業不同項目采用不同的考核指標。

（四）遵守預算制度，發揮敬業精神

針對預算管理制度性和靈活性的矛盾，建議單位項目管理和財務管理人員發揮不怕繁難的精神，遵守制度規則，對必要項目作好充分的規劃和設計論證，通過必要的程序，申報和調整預算。其次人大常委和財政預算局可以根據審查和審批制度，對預算調整追加的項目進行實地考察、第三方鑒定或社會公示等方法決定是否給予追加。最后，單位應積極主動邀請相關人員現場考察，事中監督，項目完成后及時反饋。

參考文獻：

[1]吳揚.對完善行政事業單位預算管理的探討[J].行政事業資產與財務，2014（30）.

[2]張晉.探討行政事業單位預算管理精細化[J].財經界，2014（09）.

[3]葉霽.行政事業單位預算管理中存在的問題與對策[J].會計師，2014（08）.

（作者單位：金華市機關事務管理局）