我國建立國家公園體系的問題與路徑初探

摘要：中國共產黨十八屆三中全會明確提出“建立國家公園體制”。在此過程中，需要明確國家公園體系的概念以及與我國現有保護地的關系，以此為基礎分析我國建立國家公園存在分部門管理體制導致部門分割、保護與發展的矛盾、保護地范圍交叉重疊、碎片化嚴重、缺乏公益性等主要問題；并提出解決路徑：對管理體制方面的建議，整合資源進行試點建設，實行“一園一法”，建立生態補償制度，探索土地資源權屬以及建立特許經營制度。

關鍵詞：國家公園；風景名勝區；保護地；景觀規劃；自然遺產

文章編號：1671-2641（2015）04-0041-05

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

1 問題的提出

國家公園在全球已經發展140多年，根據世界自然保護聯盟（IUCN）數據庫統計，截至2014年3月，全球140余個國家和地區已建立國家公園5219個。國外國家公園的實踐表明，在處理生態環境的保護與開發關系上，國家公園已被證明是行之有效的雙贏模式。由于龐大的人口壓力和經濟快速發展的壓力，我國生物多樣性正受到嚴重威脅，生態系統遭到破壞和退化，生態承載力接近極限，資源的保護與利用存在著矛盾。中國共產黨十八屆三中全會明確提出“建立國家公園體制”，以此契機優化和完善我國自然保護體系，理順現有保護地管理體制，緩解保護與發展的矛盾。

2 國家公園的概念和特征

2.1 保護地的概念和分類

根據世界自然保護聯盟（IUCN）的定義，保護地是指通過立法和其他有效途徑得到管理的陸地和（或者）海洋地域，特別致力于保護和維護生物多樣性、自然資源以及相關聯的文化資源。根據經營管理目標的差異，IUCN將保護地分為六類（表1），國家公園是其中的第II類。

我國也依法設立了各級各類自然文化資源保護地，國家層面包括國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等，省級層面包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的區域。截止2013年底，我國已建成2697處自然保護區、2900處森林公園、184處國家地質公園、588處國家級水利風景區、428處國家級水產種質資源保護區；截止2012年底，已建成962處風景名勝區、298處國家濕地公園、56處海洋公園，其總面積約占國土面積的16%（表2）。

2.2 國家公園的概念

各國對國家公園的定義不一。在全球，世界自然保護聯盟（IUCN）對國家公園的定義受到廣泛認同。IUCN定義國家公園為把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程及其包含的物種和生態系統特征，同時，提供精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀的機會。

我國尚未建立明確的國家公園定義，學界和業界多引用IUCN的國家公園定義。云南是國家林業局批準的第一個國家公園試點省，在《云南省國家公園管理條例（草案）》中，也提出了該省對國家公園的定義：以保護和展示具有國家或者國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，具有科學研究、科普教育、游憩展示和社區發展等功能的一種保護地，是實現資源有效保護和合理利用的特定區域。

2.3 國家公園的特征

根據IUCN對國家公園的定義，國家公園具有三大特征：1）天然性、原生性、原真性。國家公園保存的是未受損的、原始或接近原始的自然生態系統、生物多樣性、人文資源、景觀資源；國家公園強調環境的天然性，自然資源的原生性，人文、景觀資源的原真性。2）面積大。國家公園的主體是自然生態系統，是大面積的、完整的自然生態系統；國家公園的首要目標是保護自然生態系統的生態結構和生態過程，保護人文和景觀系統的結構和演化過程，保護完整的地理單元。3）數量少。如圖l所示，從數量看，保護地中的第II類（國家公園）僅占總數量的3.8%。

3 建立國家公園存在的問題

3.1 我國現有保護地實行分部門管理體制導致部門分割、協調困難

對照IUCN的分類標準，我國的各類保護地都可以對應到IUCN分類的6大類中。其中國家級自然保護區和國家級風景名勝區最符合國家公園的定義和特征。但是從概念方面來分析，基于《中華人民共和國自然保護區條例》的管理精神，自然保護區均屬于嚴格保護區，即IUCN分類中的Ia。而我國國家級風景名勝區雖然一直以來的英文名是“National Park of China”，但不能因此直接將國家級風景名勝區視作國家公園。首先根據《風景名勝區條例》，風景名勝區與IUCN對于國家公園定義的差別在于，風景名勝區包括以“人文景觀”來反映“重大歷史文化發展過程”；其次，根據《風景名勝區條例》，國家風景名勝區盡管禁止采礦等“破壞景觀、植被和地形地貌的活動”，強調保護“風景名勝區的景物、水體、林草植被、野生動物和各項設施”，但并未明確禁止在風景名勝區的建設活動，這與國際通行的國家公園標準不符合。因此在我國各類保護地中，沒有既保護生態系統又通過展示其核心資源的國家公園，能夠較好地解決保護和利用保護地。在我國建立國家公園，能夠彌補我國在這一保護區類型上的缺失，更好地與國際接軌。

由于我國已少有另行劃定大面積的原生生態系統來建設國家公園，其建立主要依托現有的保護地資源，整合現有符合國家公園特征的資源，按照國家公園來管理。目前，我國已經建立了數千個不同類型的保護地，這些保護地的資源主要由林業、農業、水利、環保、國土、海洋、旅游、住房城鄉建設等部門管理（表3）。現有保護地均實行分部門管理，管理權限分散在上述相關行政主管部門和地方政府，缺少高于各部委的專門行政機構的統籌管理，綜合協調能力有限，產生了管理分割、協調困難，合作低效的問題。

3.2 保護生態與發展經濟的矛盾突出

我國的保護地體系中，一方面自然保護區是基于搶救性保護理念而建立，受到《自然保護區管理條例》的法律約束，強調嚴格保護，很少有休閑游覽、資源開發等活動。在一定程度上制約了利用當地優勢資源開發的進程，也影響了地方建立自然保護區的積極性。另一方面，我國其它類型的保護地又過于強調開發利用。由于人們追求經濟利益，在保護地內進行各種開發建設活動，忽視保護造成了生態破壞。這種情形導致日益突出的保護生態與發展經濟的矛盾，嚴格保護與開發利用之間缺少一個平衡、規范的生態保護模式（圖2）。

3.3 保護地范圍交叉重疊

為爭取更多的“牌子”和部門利益，很多保護地都存在著范圍交叉重疊現象。重疊的一種情況是多部門多種類型的保護地交叉重疊。圖3以三種由不同部門管理的保護地類型為例，列舉出保護地交叉重疊會出現的情形；又如廣東丹霞山自1988年以來先后獲得國家級風景名勝區（住建部門）、國家自然保護區（林業部門）、國家AAAA級旅游景區（旅游部門）、國家地質公園（國土部門）、世界地質公園（國土部門）等牌子，這些不同的保護地類型由不同部門管理，范圍完全重疊，與圖3中的情形l相一致；第二種情況是同部門多種類型的保護地交叉重疊，如圖4所示，以同部門管理的兩種保護地類型為例，列出保護地交叉重疊會出現的情形。多種類型的保護地范圍交叉重疊，界權模糊，致使多部法律規章監管同一塊保護地（表3），基層自然保護地管理人員疲于應付，降低了保護和利用的效果。

3.4 保護地碎片化嚴重，缺乏連通性

由于我國現有保護地的管理權限分散在相關行政主管部門和地方政府，為落實法律或規章賦予的責任和爭取部門利益，各部門各自為陣劃建保護地（斑塊），忽略了廊道和體系建設。如一個山頭，山上是自然保護區，山下是森林公園，東面是這個市縣，西面又屬于另外的行政單位，南面有地質公園，北面還有濕地，還可能戴著風景名勝區的帽子，人為破碎了完整的生態系統。且我國保護地的土地等所有權、使用權、收益權等產權關系較復雜，劃建保護地時，需避開人口密集區和權屬爭議區，造成現有保護地（斑塊）規模偏小、碎片化嚴重。以2007年全國自然保護區面積分布為例，在廣東、海南、福建、湖南等人口密集地區，多分布的是面積小于100hm2的小型自然保護區。總體而言，我國保護地碎片化嚴重、缺乏連通性，不利于自然保護地的可持續性保護和管理。

3.5 缺乏公益性

世界各國都強調將國家公園的公益服務功能放在突出的位置，讓公眾共享。實現公益性的前提條件之一是國家公園的土地等資源權屬為國家所有，但我國相當多的自然遺產資源沒有明確的土地權屬。以自然保護區為例，據2006年的相關統計，我國自然保護區國有土地占總面積的73.9%，集體面積占26.1%，有超過l/3的自然保護區沒有充分的土地使用權。同時，國家公園的公益性體現在以下方面：一是國家公園為公眾利益而設；二是對公眾低廉收費；三是使公眾受到教育；四是讓公眾積極參與。而在我國，昂貴的門票早已被公眾所詬病，如表4所示，美國國家公園門票價格相對低廉，價格一般不超過人均月收入比例1%。在公眾教育方面，我國的保護地也相應設立了教育基地。如風景名勝區設立“全國科普教育基地”和“全國青少年科技教育基地”107個，設立各級愛國主義教育基地286個。但是目前游客大多僅在車水馬龍、人滿為患的環境里匆匆游玩。我國保護地在公眾參與方面差距也很大。就美國來說，民間環保部門、其他聯邦機構國家公園內的土地所有者等都能參與到國家公園的規劃決策體系當中。綜上所述，現有保護地的土地資源權屬、低廉的公眾收費、公眾教育、公眾參與等公益性嚴重不足。

4 解決路徑的思考

4.1 對國家公園管理體制的建議

目前，我國絕大多數保護地已被納入相應的管理體系中，并由獨立的專職機構按照條例或部門管理辦法進行日常管理。通過長時間的發展，它們已經在各自類別內部形成了相對成熟穩定的管理模式，在保護遺產資源方面發揮了重要作用。但是保護地實行分部門管理體制，也導致了部門分割、協調困難等諸多問題，降低了管理工作的效率。

我國國家公園的建立主要依托現有的保護地資源，當然也有可能在新建自然保護地中產生，這種情形更可能發生在西部地區，如西藏、新疆、青海、寧夏等以及一些海域。無論是整合現有保護地的資源還是新建保護地，可收歸中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，成立管理局對國家公園進行統一管理、規劃、保護、建設。其他類的保護地基于現有體制產生的問題，需要明確各類保護地管理機構的法律地位，理清各管理機構的權力和責任歸屬，根據資源特征明確每一個保護地的類別和界限，實現“一地一名，分類管理”的目標。

4.2 在整合現有保護地資源的基礎上建立國家公園

我國人多地少，已經很少有大面積的原生生態系統來另行劃建國家公園，現實決定我國國家公園的建立主要在現有保護地的基礎上整合資源。在整合資源的過程中，須時刻注意現有保護地碎片化嚴重的問題，注重廊道的建設，增強保護地的連通性。同時國家公園作為國家的名片，展現國家的自然風范，其保存的自然生態系統、生物多樣性、人文資源、景觀資源等須具有全球意義或國家意義，所以世界各國和地區的國家公園數量稀少（圖1）。在我國建立國家公園過程中，要嚴格把關，控制數量，建設我國具有全球意義和國家意義的國家公園體系。

4.3 對擬建的國家公園實行“一園一法”管理

我國的自然資源豐富類型復雜，且保護地土地的所有權、使用權、收益權等產權關系較復雜，一部法律或規章很難同時管理所有國家公園，因此建議通過地方立法，對擬建的國家公園實行“一園一法”管理，每個國家公園都制定相應的管理辦法或條例，實現依法管理，確保國家公園建設和管理有序推進，有效保護園內資源。

4.4 建立生態補償制度，實現國家公園的可持續保護與利用

建立國家公園的根本目的是為了實現對自然資源有效保護，除需要法律、規章、機構、人員等外，還需要有相應的資金保障。因此，國家公園的日常“保護”資金來源渠道和資金量，對保障國家公園建設管理尤為重要。建議以林業部門施行的建設生態公益林的“生態公益林補償”機制為基礎，建立國家公園生態補償的長效機制。其中籌措資金主要途徑為財政撥款，即在國家財政預算中列出國家公園建設、管理經費，中央及地方各級財政每年為國家公園直接撥款，以市場渠道（如門票、特許經營等的收入）和社會捐贈（如來自個人、團體和公司的捐助）為補充。資金保障機制以建立國家公園專項基金為主，以及各種社會力量捐助為輔的“輸血”機制和規范管理的前提下經營收入的“造血”機制。補償經費即為國家公園日常保護資金，實現國家公園保護與發展的雙贏。

4.5 對國家公園全部或部分土地資源權屬實現國有化

全球多數國家強調國家公園公益性，都是以土地等資源權屬國有化為前提的。世界各國，尤其是土地資源私有制國家，國家公園多采用三種方式獲取土地資源所有權或使用權：一是國家或地方政府贖買；二是國家或地方政府長期租賃；三是國家或地方政府土地資源空間置換。我國現有保護地土地資源權屬大部分為集體所有，如截止2007年4月，福建省9個國家級自然保護區中，集體林面積達109 209hm2，占這些自然保護區面積的7l.2%。且我國土地等資源的所有權、使用權、收益權等產權關系較復雜。為保障國家公園的公益屬性，可以探索以土地資源所有權與使用權分離、補償土地資源所有權人經濟收益為主，政府贖買、長期租賃、空間置換為輔的國家公園土地資源使用制度。可以分成兩種情形（圖5）：一是國家公園全部土地資源權屬實現國有化，最大化保障國家公園公益屬性；二是基于上述的實際情況，當全部土地資源國有化難以實現時，可以考慮將部分土地資源權屬實現國有化，如將國家公園中游覽區域的土地權屬國有化，實現保障國家公園部分區域的公益屬性。

4.6 實行特許經營，建立國家公園特許經營制度

特許經營體系以保護資源和環境為首要目標，其次才是為游客提供適當的旅游設施和服務。在國家公園體制建設過程中，根據現實情況適時地將經營性項目與資源保護項目相分離，引入競爭性談判機制，實行經營與利用的特許授權經營制度。并由管理機構制定進入準則，進行強有力的專項管理，建立一套針對經營性項目的規章制度以此規范參與者的行為和防止過度進入引發的資源破壞。