關于地方融資平臺建設的思考

2014年10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下稱“43號文”）對外公布，中央政府全面明確了建立\"借、用、還\"相統一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業單位等舉措，同時剝離融資平臺的政府融資職能，切實做到誰借誰還。43號文意味著新一屆政府在地方政府債務管理上已經形成較為明確的政策框架和綱領。

一、43號文涉及的重要內涵

（一）規范的地方政府融資機制

根據43號文，規范的地方政府舉債融資機制僅限于政府舉債、PPP模式和規范的或有債務：

1.政府舉債：政府舉債以政府債券形式，只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，規定主體僅限省級政府，省級以下無舉債權，市縣可由省級政府代為舉借，并按照公益性事業有無收益分為一般債券和專項債券。

2.PPP模式：社會資本獨自或者與政府共同成立特殊目的公司運營合作有一定收益性的公益性項目，可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。

3.規范的或有債務：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。

（二）規范的政府性債務范圍

根據43號文，不考慮現有的政府性債務存量處置，結合規范的政府舉債融資機制，未來規范的政府性債務包括政府自行舉債形成的政府債務和政府依法擔保形成的或有債務。由PPP模式所形成的債務，既不屬于政府債務，又不屬于政府或有債務，但是納入政府舉債融資機制，需要依靠財政補貼，而且將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。

二、43號文對地方融資平臺的影響

作為特定時期和特定背景下的產物，地方融資平臺自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設、改進民生的重要載體做出了巨大的歷史貢獻。在地方融資平臺不斷發展壯大的同時，尤其在經歷4萬億刺激下爆發式增長后，規模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，其潛在的風險也越來越大。盡管出臺了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》、《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》等文件，但對地方融資平臺的影響程度遠不如43號文深遠。

（一）轉型迫在眉睫

43號文明確要求剝離融資平臺的傳統公益性項目投融資職能，意味著融資平臺的“政府背景”將逐漸失去價值，政府信用等將逐漸失去效用，要求融資平臺必須轉向以經營性業務為主，其償債資金來源主要依靠自身經營，而非以往的政府信用。未來地方融資平臺將會去平臺化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業存在，融資平臺公司必須需在短的時間內實現實體化、市場化和規范化的轉變，參與市場化競爭，否則就要關閉并歷史性地退出舞臺。

（二）債券融資放緩

自43號文出臺以來，相關監管機構或提高了準入門檻或放緩了審批節奏，國家發改委方面發布了新的城投債審核規則，城投債的審批基本處于停滯階段，交易商協會方面也暫緩了平臺類債務融資工具的收文和審批節奏。因此，預計在一段時間內，平臺類債券的審批、發行均可能放緩。適當減緩此類債務的增長速度有利于政府債務舉借主體的平穩過渡，但對于部分需要通過發行債券置換到期債務的地方融資平臺而言，平臺類債券的審核標準趨嚴增加了借新還舊的難度。

三、地方融資平臺的相應對策

（一）完善治理結構

對政府融資平臺應該采取合理的治理結構，包括目前的資金的注入以及強化借用管還的配套機制，以及投融資體制改革的機制。主要包括：政資、政企、政事分開，建立真正的市場主體，市場化運作，還本付息；政府履行出資人職責安排項目，不干預平臺運營；建立健全內部法人治理結構，實現行政性治理向公司制治理轉變；弱化政府信用，強化公司信用；構建“借、用、管、還”相匹配，“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資管理機制。

（二）減輕債務壓力

根據10月23日出臺的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，地方政府負有償還責任的存量債務類別分為企業債務、一般債務、專項債務，其中一般債務和專項債務納入預算管理。政府在甄別地方融資平臺債務時，應盡可能多的將地方融資平臺的存量債務納入預算，較少的存量債務甄別為由地方融資平臺自身經營而產生的企業債務，從而能夠讓地方融資平臺公司能夠輕裝上陣加速市場化、實體化的轉型。

（三）增強造血功能

不少地方融資平臺的部分資產是道路、橋梁、廣場等公益性資產，政府應當有計劃地向融資平臺注入有效可變現的資產、稅收返還等以增加公司現金流覆蓋程度，在注入的同時逐漸剝離相關公益性資產減輕公司的運作包袱，為公司去平臺化及市場化運作提供堅實的基礎。此外，支持公司對區域內的國有資產、資源進行重組和整合，將城市資源和國有資產集中進行一定的歸集，打造綜合性城建融資實業型公司，做大業務規模，培養專業能力。

（四）采用PPP模式

43號文鼓勵社會資本以PPP模式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。處于轉型壓力下的地方融資平臺，逐步PPP化是合理和合適的選擇，地方融資平臺可以作為社會資本出資方以PPP 形式參與政府項目的運作，如片區改造等。同時，政府可以采取“政府購買”、“撥付改租賃”等更加市場化方式將沒有收益性的公益性事業改造為能獲取穩定經營性現金流的項目，如污水處理、道路運營等。

（作者單位：1.江蘇省揚州市審計局；2南京理工大學經濟管理學院）

責任編輯：楊再梅