新形勢下地方政府債務管理政策研究

鐵嶺會計學院

2014年10月2日，國務院公布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），重申剝離融資平臺的政府融資功能，并指出對企事業單位舉借的債務，屬于政府應當償還的債務應納入預算管理并可申請發行地方政府債券置換。近期，省財政廳也下發文件要求抓緊認真填報債務管理系統，鎖定政府債務余額，分清政府債務責任。但是相關債務管理細則尚待出臺，融資平臺的債務如何陸續劃轉為政府債務亦不明確，須認真研究相關政策，保證政府投融資工作和地方性政府債務管理工作以及融資平臺公司可持續健康發展。

一、債務清理甄別過程中需要研究的主要問題

按照財政部發布的預警結果，2013年末鐵嶺市本級一般債務率已超過風險預警線。根據國務院43號、45號和財政部351號文件精神，要依照2013年全國政府性債務審計確定的截至2013年6月30日的各筆債務數據和截至2014年12月31日尚未清償完畢的地方政府性債務進行清理，以國務院批準的行政區劃為準，經本級政府批準后逐級上報；省級財政部門應于2015年1月5日前上報財政部，經國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額；鎖定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。地方各級政府要將鎖定后的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，分類納入預算管理，并按照信息公開要求及時向社會公開。

但是，相關債務管理細則尚待出臺，融資平臺的債務如何陸續劃轉為政府債務亦不明確，審計口徑之外的債務是否允許納入地方政府性債務管理也不清楚，財力口徑、債務率、風險預警線尚待斟酌。因此，存量債務清理甄別和償債責任劃清，特別是審計口徑之外的債務清理甄別和償債責任劃清，完善債務管理系統，建立與現代財政體制相適應的債務管理機制，將是促進政府投融資工作和地方性政府債務管理工作可持續健康發展的關鍵。

二、債務清理甄別過程中需要關注的幾個問題

1.融資平臺或將退出歷史舞臺或被兼并，或將轉為經營性國有企業，成為由地方政府作為股東的國有資產運營實體。要探討融資平臺剝離政府融資功能后如何進行PPP操作，43號文件鼓勵推廣公私合營模式。PPP將是政府融資平臺的發展機遇，平臺公司、代建單位、其他資本各出資一部分，組建PPP項目公司，代政府進行基礎設施建設。如一些自來水廠、污水處理廠、垃圾填埋場，地方政府可以轉讓給社會資本，一方面地方政府獲得一定收益削減存量債務，另一方面這些經營性、準經營性基礎設施運行效率會更高。

2.地方政府將權衡利弊盡可能多或少地將融資平臺債務劃定為政府債務。從融資平臺的角度講，希望有更多的債務劃定為政府債務，這樣剝離后的公司負擔要輕一些，便于此后開展正常經營活動；如果分到政府債券額度太低，在融資平臺不具有政府融資功能的前提下，分到的政府債券不僅不足以償還存量債務，更不可能有剩余的資金用于新項目建設。

3.對地方政府債務實行規模控制和分類管理，硬化預算約束。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出，地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理，建立債務風險預警及化解機制。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，可申請發行地方政府債券置換。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

4.地方政府性存量債務清理處置，可通過發行地方政府債券置換，并納入預算管理和債務限額管理；但地方政府債券發行額度有限，難以保證地方性政府債務還本付息需要。財政部10月23日關于印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預[2014]351號）指出：地方各級財政部門要按照2013年全國政府性債務審計認定的方法填報地方政府性債務管理系統，匯總本地區2014年底存量債務清理及甄別結果，經本級政府批準后逐級上報；省級財政部門應于2015年1月5日前上報財政部，經國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額；鎖定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。2015年12月31日前，對可以合法舉借政府債務的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領域的在建項目（實行名錄管理）后續融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道通過銀行貸款、企業債券、中期票據等方式融資，推進項目建設，并納入預算管理和債務限額管理。

5.發改委下發企業債審核細則，企業發債難度提升。2014年10月15日，國家發改委下發“企業債券審核新增注意事項”，這是根據9月26日發布的《關于全面加強企業債券風險防范的若干意見》（下稱《意見》）制定的細則，提出申請發債企業需要補充的資料和數據。該意見稱，區域全口徑債務率超過100%的暫不受理區域內城投企業有可能新增政府性債務負擔的發債申請，當地中期票據、短期融資、企業債余額超過GDP8%的將不再受理企業債發行，企業應收賬款、其他應收賬款、長期應收賬款及在建工程等科目涉及金額合計超過凈資產60%（前三項超過40%要重點關注）、政府有關部門違規調用資金或未履約付款等情況嚴重的企業也不予受理發債申請。

三、地方性政府債務管理意見和對策

近年來，我市建立了債務資金“借、用、管、還” 四位一體化機制，不斷規范政府債務資金管理。根據國務院43號、45號和財政部351號文件精神，結合我市實際，對我市地方政府性債務管理提出如下意見：

1.規范舉借。建立嚴格規范的地方政府舉借融資機制，對地方政府性債務實行規模控制和限額管理，確需舉借債務時報市人大或其常委會批準，由省政府代為舉借；沒有收益的公益性事業項目通過地方政府發行一般債券融資，有一定收益的公益性事業項目通過地方政府發行專項債券融資。

2.加強管理。繼續完善“借、用、管、還” 四位一體的地方政府債務管理機制；以2013年政府性債務審計結果為基礎，對地方政府債務存量分門別類納入全口徑預算管理，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理；逐步剝離政府融資平臺公司融資職能，向多元化經營實體轉型。

3.保障償還。繼續完善“實物儲備、資產經營、體制保障、行政審批”的債務償還保障機制，對納入預算管理的地方政府存量債務，申請發行地方政府債券置換，降低利息負擔；對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，通過項目收入償還；對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，加大改革力度，增強項目償債能力。

4.落實責任。完善“責、權、利”相統一的地方政府債務管理機制，按照“誰使用、誰受益”、“誰收稅、誰償還”的原則，建立與現代財政體制相匹配的政府性債務管理模式；地方政府難以自行償還債務時，啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，追究相關人員責任。

5.嚴格執行新預算法。新預算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，嚴格按照新預算法的要求，將地方債納入預算管理，納入同級人大監督，保持目前地方政府債務風險總體可控。