城鄉結合部建設用地規劃管理分析

羅平縣規劃局

摘要：城鄉結合部是城市與鄉鎮連接的重要紐帶，也是影響城市發展進程的重要因素，這一區域建設用地規模的擴大也體現了城市的擴張和城鎮發展的需要，因此需要謹慎對待城鄉結合部的建設用地規劃管理。

關鍵詞：城鄉結合部；建設用地；規劃管理

規劃管理體系的不完善與規劃決策存在的問題是導致城鄉結合部建設用地規劃管理問題突顯的主要原因，同時規劃決策的錯誤指引也會直接影響規劃的執行，最終導致城鄉結合部的建設用地規劃與實際需求不符[1]。要改善規劃管理與建設需求不協調的現狀，需要采取多種措施，全面提高城鄉結合部建設用地的規劃管理水平。

一、城鄉結合部建設用地規劃管理概述

（一）城鄉結合部建設用地規劃管理

我國現階段的城鄉結合部建設用地規劃體系是在城鄉土地利用總體規劃的基礎上發展起來的。根據《土地管理法》的規定，建設用地的復墾、開發等項目的立項和審批，都要經過專門管理機構的論證和評論[2]。我國的土地利用總體規劃按照規劃范圍可以分為五個層次，城鄉結合部的建設用地規劃則屬于鄉（鎮）級的規劃，鄉（鎮）級的土地利用規劃具有較強的實施性，其主要任務是按照上級的指示明確土地的使用范圍和途徑，合理劃分土地，使鄉鎮改造與城市發展結合起來，發揮土地規劃在區域經濟發展中的基礎作用。

（二）城鄉結合部建設用地的規劃原則

城鄉結合部由于受到城市用地規模擴大的影響，無法實現耕地總量的動態平衡，因此農業用地會相應的減少，為了對耕地總量實現控制，需要按照總體規劃原則進行控制引導，合理布局，不斷優化土地結構，在不影響農業生產的前提下，實現農業用地向城市建設用地的轉換。根據城鄉結合部土地規劃利用的目的，可以將其規劃原則總結為以下三項：城市發展原則、綜合效益原則、因地制宜原則。

城市發展原則要求城鄉結合部的土地利用規劃應當有利于城市總體建設目標的實現，使土地建設規劃與城市發展結合起來，最大限度的發揮城市建設功能。城鄉結合部的土地利用規劃涉及城鎮發展的多個方面，因此必須從整體的角度出發，注重綜合效益，充分發揮鄉鎮地區優勢，實現社會、經濟、生態效益的統一。由于城鄉結合部距離城區較遠，因此，各地區的自然條件和土地利用規模都不同，因此需要根據本地區土地的發展目標和建設基礎進行合理的規劃，因地制宜，確定最佳的規劃方案和建設重點[3]。

二、城鄉結合部建設用地規劃決策現狀

建設用地決策者由于對自然環境條件和農業用地供需關系認識不足，導致城鄉結合部的土地利用規劃只是將經濟發展目標作為唯一的決策依據，甚至犧牲大規模的耕地來滿足經濟建設的需要。土地利用規劃決策是保障土地利用目標實現的重要基礎，但是在當前階段城鄉結合部的土地規劃管理中，土地利用規劃決策卻往往起不到基本的保障作用。城市地區之間的經濟水平不同，政府發展目標也就不同，例如沿海城市等經濟發達的地區，由于基礎設施建設良好，一般不會將控制用地規模作為規劃重點，但是某些經濟欠發達的內陸城市，就會忽略農業用地的發展規模，甚至將大規模的耕地發展為工業、城鎮建設用地，政府認識上的偏差導致了國家總體規劃政策的執行，使耕地總體規模得不到有效的保護[4]。

三、完善城鄉結合部建設用地規劃管理的措施

（一）改善規劃政策制定環境

完善土地利用規劃管理的核心就是創造一個公平、公正、公開的市場發展環境，縮小政府對地區經濟發展的制約作用，明確地區之間的發展差距，優化政府的土地管理方式。對于城鄉結合部的土地管理矛盾而言，規范土地管理制度、改革現有的征地制度和集體土地出讓制度則是完善建設用地規劃的重中之重。我國當前在土地征用方面還沒有建立起一個完善透明的征用程序，暗箱操作導致土地征用存在諸多弊端，因此完善土地征用制度的前提是首先要建立土地征用程序，逐步完善土地征用決策聽證程序、征地補償標準聽證程序、司法救濟程序，并建立一個專門的土地征用機構，實現規劃決策制定在法律程序上的公開和透明。

（二）加強相關法律建設

法律是保障土地利用規劃合理進行的前提，因此需要加快土地利用規劃的立法，不斷充實相關程序法的原則和內容，形成一套完善的法律體系。土地利用規劃相關法律制度的制定和完善不能一蹴而就，需要經過反復的論證和研究，并在土地利用規劃矛盾突出的地區展開試點研究，將經驗總結上升為法律規范，確保法律制度的可操作性和實用性。土地利用規劃程序法是規范決策依據的具體法律制度，程序法的內容除了對《土地管理法》等實體規范進行繼承之外，還對土地利用規劃的具體環節作出了詳細的規定，因此，相關程序法的作用可見一斑。為了使規劃決策有據可循，需要對規劃機構資質認定制度、規劃責任負責制等內容進行詳細的規定，除此之外，還要對土地利用規劃的各個環節制定切實可依的評價指標，將市場作為規劃方案的導向，賦予人民群眾以知情權，將規劃程序的合法化作為評判其法律效力的主要依據。

（三）完善公眾參與機制

在城鄉結合部土地利用規劃方案編制過程中，需要有關部門協調好社會、政府、個人之間的關系，形成最優的土地配置方案[5]。為了充分保證社會公眾能夠參與到土地利用規劃中，需要合理界定參與主體、明確參與階段、內容與方式，設置參與管理機構。公眾參與要兼顧多個層面，因此參與主體可以是個人、團體或者組織。可參與的階段應當包括準備階段、方案制定階段、協調論證階段、方案審批階段、規劃實施階段，具體的參與方式可以根據各規劃階段的性質和內容進行具體的規定。公眾參與度的提高需要有相應的管理機構作為保障，或由土地行政管理部門主導公眾參與事物，建立專門的公眾咨詢中心和規劃文員會，切實保障社會公眾參與規劃的合法權利。

結語：

城市向周邊地區的擴張使城鄉結合部的建設用地規劃問題日益凸顯，一些耕地占用和違法建設現象比較突出，因此為了合理規劃土地，提高土地利用規劃決策的科學性，需要改善決策制定環境，逐漸完善相關的法律法規，完善公眾參與機制，提高土地利用規劃的水平，促進城鄉建設的共同發展。

參考文獻：

[1]劉向南，許丹艷.城鄉統籌發展背景下的集體建設用地規劃管理研究[J].城市發展研究，2010，09：85-89+95.

[2]許丹艷.城鄉統籌與集體建設用地規劃管理研究[J].江蘇城市規劃，2010，10：11-15.

[3]何強.城鄉結合部建設用地規劃管理過程中的保障機制研究[J].經營管理者，2014，12：281.

[4]劉立鑄.城市建設用地規劃管理分析[J].福建建筑，2014，09：54-55+92.

[5]楊章賢，李誠固.城鄉結合部非建設用地利用規劃與管制——以長春市西新鎮為例[J].東北師大學報（自然科學版），2011，01：149-154.