對森林分類經營存在問題的對策及建議

【摘 要】森林分類經營作為我國林業改革的關鍵一環，要走的路還很長，在實行林業可持續發展的過程中，如何更好地實施分類經營仍是我們關注的重點。本文提出森林分類經營實施的關鍵問題是統籌安排，分門別類。對分類經營管理體制尚不完善提出對策和建議。

【關鍵詞】森林分類經營；政策；補償機制

1.森林分類經營理

所謂森林分類經營（Classified forest management），又稱為“森林多效益主導利用經營，即以發揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經營模式。它是在社會主義市場經濟體制下，根據社會對林業生態效益和經濟效益的兩大要求，按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發揮兩種功能所產生的“產品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點和規律運營的一種新型的林業經營體制和發展模式。

2.森林分類經營的政策和經營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業建設的戰略目標是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系。要達到國家林業建設的戰略目標，必須根據森林的不同功能，實施分類經營、分區突破、總體推進的發展戰略。分類經營是新時期林業發展戰略的基礎和核心。森林分類經營牽涉到林業發展的方向，牽涉到林區最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續發展的生態環境保障體系建設和國家財政經濟利益。國家和地方的政策、法規是實施森林分類經營的保障，經營體制改革是實施森林分類經營的措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺

公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經營的關鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點，造成公益林“少數人負擔，全社會受益”、“相對不發達地區負擔，相對發達地區受益”、“上游負擔，下游受益”、“林業部門負擔，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各地政府也未對地方公益林制訂明晰的生態公益林補償政策和辦法。生態公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經營尤其是生態公益林發展和林區社會穩定的關鍵，實行分類經營，關鍵看能否建立健全有效的森林生態效益補償機制，森林的生態、社會效益補償機制滯后，已成為制約林業分類經營實際運作的瓶頸。

2.2分類經營管理體制尚不完善

長久以來，我國林業經營一直擔負著兩大基本任務：一是為國民經濟建設和國民生活提供木質產品及其它林產品；二是改善國民生存環境。但事實上，我國林業幾十年來受傳統的管理體制和林業經營模式以及國民經濟建設的要求等影響，一直奉行以木材生產為中心，重采輕造、集中過伐的林業經營模式。幾十年來，整個林業的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業上，大規模開采國有林區與天然林區，造成天然林面積的劇減。實施森林分類經營就必須要進行森林的分類管理。

2.3社會、經濟發展對林產品需求矛盾依然存在

分類經營實施之初，將現有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發揮其生態效益和社會效益，商品林則要承擔社會、經濟發展對林產品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐，在分類經營實施之初所區劃的商品林尚不能滿足社會、經濟發展對林產品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產為財政和林農經濟收入主要來源的林區社會、經濟發展是一個較大的沖擊，資源危機和經濟危困已成為制約重點林區尤其是生態地位特別重要的林區社會經濟發展的瓶頸。

2.4林產品稅費比例過高

據對部分?。▍^）調研，林產品稅費征收比例占銷售價的比例偏大，尤其在商品材上表現較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%～50%，特別是農業特產稅在商品材生產和銷售環節雙重征收8%，在很大程度上影響了林農對商品材生產的積極性，影響了商品林的發展。

2.5生態公益林的人工林問題

各地在分類經營區劃中界定的生態公益林有許多人工林，這些劃入公益林區域內的人工林除部分為生態工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林（草）等國家生態工程林外，尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產林和群眾自發營造的用材林。這些已界定為生態公益林區的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農民自發營造的用材林全部劃入禁伐區勢必影響世行貸款的債權和債務償還，影響林農的經濟利益而挫傷群眾造林積極性，除天保工程外，其他生態公益林區也有類似情況。

3.實施森林分類經營有關對策和建議

實行森林分類經營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業的可持續發展，進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。

3.1盡快制訂和完善政策法規，建立管理辦法

森林分類經營是一項全新的工作，各種政策、法規還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經營政策法規，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分類經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策，使森林分類經營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。

3.2成立公益林、商品林管理機構，實施分類管理

應建立與分類經營相適應的林業管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇，實行事業化管理，建議國家林業局成立公益林管理中心，統一組織國家公益林建設，將退耕還林（草）、天然林保護、防護林建設、自然保護區建設等公益林建設統一納入其管理范圍，以免互相重迭，避免重復建設。這既是森林分類經營的要求，也是林業可持續發展的必然要求。

3.3改進在分類經營條件下對森林的經營方式

根據生態公益林和商品林經營的不同要求和特點，分別采用不同的管理和經營方法。公益林建設以最大限度地發揮生態和社會效益為目標，應該根據不同的社會經濟和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式，實行喬灌草結合、針闊葉混交合理搭配，以充分發揮森林的各種生態功能。對于商品林建設，以追求最大的經濟效益為目標，根據市場的需求，采用高投入（包括高科技的投入）、高產出、高效益的“三高”模式的集約化經營。

3.4幫助生態公益林區群眾解決實際困難

引導生態公益林區群眾在不破壞環境建設的條件下發展經濟，解決林區群眾的實際困難，推廣節能技術，發展沼氣解決群眾燒柴問題，發展林下養殖、種植業，開發新的產業，讓林農增加收入，解決森林資源保護與林農生活提高的矛盾。