從國際組織法角度淺析上海合作組織

摘 要：作為區域性國際組織而言的上海合作組織之內部機構主要分為如下幾個：第一，決策機關，具體表現為國家元首會議和政府首腦會議。第二，執行機構，主要表現為外長會議國家協調員理事會會議，各部門領導人會議。此外，還有一些提供完美服務的輔助機構。

關鍵詞：上海合作組織；國際組織；內部機構

中圖分類號：D993.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）23-0050-03

上海合作組織的成立不僅有利于促進本地區的安全與穩定，加強和擴大六個成員國在政治、經濟和文化等諸多領域的合作，而且促進了世界向多極化方向發展，有利于平衡國際社會各領域的格局。

一、上海合作組織的誕生——興起與演變

上海合作組織（The Shanghai Cooperation Organization）于2001年6月15日成立，成員國包括：中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦。觀察員國包括：伊朗、巴基斯坦、印度、蒙古國、阿富汗。對話伙伴國包括：白俄羅斯、斯里蘭卡、土耳其。此外還有獨立國家聯合體、土庫曼斯坦、東南亞國家聯盟三個峰會主席國客人。

上海合作組織的前身是1996年成立的“上海五國”， 成立初期的宗旨旨在促進地區穩定及應對中亞宗教激進主義者[1]。 五國元首簽署了《關于在邊境地區加強軍事領域信任》的協定[2]。 隨著邊界問題的逐步解決，如何采取共同行動，打擊威脅中亞和平穩定的極端主義、恐怖主義、分裂主義勢力及跨國犯罪活動受到越來越多的重視，“上海五國”機制的關注點也被時代賦予新的背景：逐漸從邊界問題向安全領域乃至更多領域轉移。與此同時，一些其他國家也對參與“上海五國”合作進程表現出了濃厚的興趣。直至2001年，隨著烏茲別克斯坦共和國的加入，上海合作組織成立宣言形成，標志著其正式成立[3]。

上海合作組織繼承和發展了“上海五國”的機制，但是與其相比則具備了較為典型的國際組織特征[4]。 經過幾年的探索與實踐，各國在安全領域的合作更加具體務實，使上海合作組織在打擊“三股勢力”及加強反恐建設的職能更加完善。經濟合作方面，各方同意加快貿易投資便利化，為發展自由貿易區創造條件[5]。 發展經貿合作和改善投資環境已經邁出實質性步伐，經貿合作的不斷深化，增強了組織的凝聚力。除了安全合作和經濟合作，人文領域的合作也逐步展開。

至此，筆者認為，上海合作組織的發展依托于安全合作、經濟合作、人文合作這“三駕馬車”向前穩步運行著。安全合作為經濟合作提供良好的發展環境，經濟合作為安全合作和人文合作創造了良好的物質基礎，人文合作推動了安全合作和經濟合作的進一步深化。可以說，上海合作組織潛力巨大的經濟職能無疑是吸引這些國家加入的重要原因之一。在新的經濟與安全形勢下，對于上海合作組織的其他成員國來說，加強本組織框架內的區域經濟合作日趨重要，其中也包括加強與觀察員國和伙伴國的合作。

二、上海合作組織的脊髓——法律性質

（一）定義“國際組織”

國際合作在當前形勢下是十分必要的，隨著越來越多的國家獨立，不論是經濟基礎還是上層建筑的結構都發生了變化，國家與國家之間的利益及沖突有時候往往是重合的，通過國際組織這種形式可以最大限度地在不打破當前世界格局的前提下使各方利益最大化，在維護了世界和平的同時又促進了經濟的發展，并為各成員國服務。現代意義的國際組織起源于法國大革命之后的歐洲[6]。 20 世紀，特別是二戰結束后，國家之間依賴程度的加深，為國際組織的爆炸式發展提供了土壤。作為一種工具和助手，在尊重國家主權的基礎上，國際組織能夠促進現代國家體系更好地發揮作用。對國家來說，國際組織可以為各國在能夠為本國帶來利益的領域提供多邊合作的平臺，也可以在出現問題時為政府間的聯系交往提供多種溝通渠道，從而有利于找到解決問題的有效方法。

那么，究竟什么是國際組織？應該如何對它加以界定呢？長久以來，眾多的國際法學者、國際政治學者在各種論著中試圖給這一概念下定義，但是迄今為止，還沒有一個能夠被普遍認同的定論，也沒有任何一個權威機構做出類似的界定。即使是1975年3月14日的《維也納關于國家在其對國際組織關系上的代表權公約》也回避對此做出定義。這主要是因為所有類似的嘗試似乎都不足以準確、完整地界定出“國際組織”這一用語所涵蓋的意義及其法律后果。當然，這些現有的定義也不能稱之為具有法律確定效力的定義。把一些零散的因素綜合起來考慮，可以將國際組織界定為，由兩個以上的國家組成的一種國家聯盟或國家聯合體，該聯盟是由其成員國政府通過符合國際法的協議而成立的，并且具有常設體系或一套機構，其宗旨是依靠成員間的合作來謀求符合共同利益的目標[7]。

（二）上海合作組織的法律性質

關于上海合作組織的性質，有人認為是地區安全機構，也有人認為是松散的國際會議或區域論壇[8]。 從國際組織法的角度來看，上海合作組織應當與國際會議或國際論壇區別開來。第一，上海合作組織的成員國均為主權國家。第二，上海合作組織具有相對獨立的法律人格。第三，自其成立至今已經充分發揮其協調國家間合作的功能，積極尋求成員間經濟合作，促進共同發展。第四，常設機構“秘書處”也使得上海合作組織有別于一般的區域論壇或國際會議。第五，已經形成了對成員國具有法律拘束力的基本文件——《上海合作組織憲章》。

三、上海合作組織的骨骼——機構

任何國際組織都離不開一定的組織結構，組織結構之于國際組織，如同骨骼之于人體，不可缺失。國際組織的性質不同，內部機構也有差別。筆者認為，作為區域性國際組織而言的上海合作組織之內部機構主要分為如下幾個：第一，決策機關，具體表現為國家元首會議和政府首腦會議。第二，執行機構，主要表現為外長會議、國家協調員理事會會議、各部門領導人會議。此外，還有一些提供各類服務的輔助機構，在此不加以贅述。每個機構都各有其職權范圍，它們各自職權的總和就構成了整個上海合作組織的骨骼框架。

（一）國家元首會議

一般來說，決策機構是國際組織的最高權力機關。《上海合作組織憲章》第5 條將國家元首會議規定為上海合作組織的最高機構，它也是該組織的議事與決策機構。國家元首會議負責的基本職能在于確立本組織工作的基本方向，通過重要文件，以召開例行會議或非例行會議為工作方式。例行會議每年召開一次，基本上是成員國按順序分別主辦，當輪到某國主辦時，主辦國的元首就是當年會議的主席，任期一年。非例行會議須經成員國元首提議并經其他成員國元首同意方可召開。國家元首會議有權決定其他組織機構的設立。

根據《上海合作組織憲章》第5 條及2003 年《上海合作組織國家元首會議條例》的有關規定，國家元首會議的職能是：一是制定或者簽署上海合作組織對內對外的雙邊或多邊條約。二是解決上海合作組織及其常設機構內部的建制和運作，與其他國際組織及國家相互協作的原則性問題[9]。 三是任免人事。任免組織內部常設機構的領導人。四是設廢機構。通過關于上海合作組織機構建立和終止其活動的決議。五是內部成員的增減。新成員的加入或者現有成員的退出，以及是否賦予其他國際組織或主權國家觀察員和對話伙伴的資格都需要國家元首會議通過決議。六是制定相關戰略方針。通過研究國際形勢制定相關戰略方針以應對不斷出現的新問題。

國家元首會議機制是上海合作組織最重要的機制，與其他國際組織的決策機制相比，具有鮮明的特點。首先是定期、頻繁，成員國首腦每年聚會一次，如此緊密的首腦會晤機制在國際組織中并不多見。其次是層級高，與會者均為成員國最高首腦，足以表明成員國的合作意識和積極態度。最后是決策效果明顯。上海合作組織歷次國家元首會議發表的元首聯合聲明對組織發展起到了明顯的促進作用，不僅如此，國家元首會議通過的多邊條約及內部規則為整個組織搭起了法律框架，奠定了組織發展的法律基石。

（二）政府首腦會議

根據憲章第6 條及相關條例的規定，各成員國預先商定會議舉辦地點，上海合作組織政府首腦會議例會每年舉行一次，會議主席由舉辦國政府首腦擔任[10]。 如果想要召開非例行會議，則必須先經過任一成員國政府首腦提議，同時再經過其他成員國的同意即可。政府首腦會議的職能：一是通過上海合作組織本年度的預算報告。二是決定上海合作組織尋求新一輪國與國之間合作的基本方向，確定合作重點事項。三是解決經濟、政治、文化等領域發展合作的最基本問題。四是促成成員國之間合作條約的締結。五是代表成員國的一致意思表示，以上海合作組織的身份與其他國際組織或者國家締結條約。六是批準有關內部機構設置以及編制。七是監督各部門領導人會議工作和會議決定的落實以及上海合作組織框架內共同經濟方案的實施情況[8]。

政府首腦會議擁有部分立法權，可以在組織框架內締結政府間多邊條約，它同國家元首會議一樣，都是本組織的立法機構。其次它擁有部分機構設置權，有權決定本組織常設機構地區反恐怖機構執行委員會的機構設置和編制。再次它掌握本組織財政大權，有權批準本組織預算經費，直接影響本組織的正常運行。最后它的部分職能與國家元首會議相當，有權研究本組織的發展戰略、合作的優先方向等重大問題，還負責解決各領域的原則性問題。

從以上分析來看，政府首腦會議的主要職能并不是執行本組織最高權力機構的各項決定、計劃或安排，而是在諸多重大事項上擁有相當的決策權，這足以說明它不是一個普通的事務型執行機構，而是標準的決策機構。當然，與國家元首會議相比，政府首腦會議擁有的決策權還是有限的，帶有補充性質，因此它只能是低于最高決策機構的次級決策機構，是一個第二重要的機構。一個國際組織擁有兩個決策機構，這種權力架構安排從正面看可以說是上海合作組織決策機制的一大特色，然而換一個角度思考，卻難免有機構是否重疊之嫌，這是一個值得進一步探討的問題。

（三）外交部部長會議

根據憲章第7 條，通常情況下，外長會議都會被安排在每次的國家元首會議前一個月舉行。如果想要召集非例會，則需要有至少兩個成員國提議，同時還需要其他成員國外長的一致性同意。決定召開例會或者非例會之后，地點則由成員國通過協商來確定。外長會議主席代表本組織進行對外活動，一般由國家元首會議例會主辦國的外長擔任，任期一年。外長會議的職能：一是研究上海合作組織的當前活動問題，籌備國家元首會議，對外發表外長聲明。二是保障上海合作組織各機構決議的總協調與落實。三是經過研究后向元首會議和政府首腦會議提交有關進一步加強成員國內部合作或者對外交往的改善建議及計劃。四是經過研究后向國家元首會議提出有關新成員加入本組織或者是現有成員退出本組織，終止相關權利義務的建議。五是經過研究后向國家元首會議提出賦予某國或國際組織為本組織對話伙伴或者觀察員地位的建議。六是經過研究后向國家元首會議提出關于上海合作組織秘書長人選，根據協調理事會推薦批準副秘書長人選的建議。七是對國家協調員理事會提交的文件草案、相關建議或者咨詢進行研究并初步審查。

（四）國家協調員理事會會議

國家協調員理事會負責上海合作組織的日常管理活動[11]， 由各國根據本國規定和程序任命的國家協調員組成[12]。 理事會議主席由國家元首會議例會舉辦國的成員擔任，任期一年，每年至少舉行三次會議。受外長會議主席委托，國家協調員理事會會議主席可對外代表組織[13]。 國家協調員理事會的職能：一是在國家元首會議、政府首腦會議、外長會議召開前，作好相關的準備。二是對于秘書處給出的建議進行研究并審議批準。三是對各會議召開前的相關事宜進行協調組織。四是建議組織內部機構的增減、職能的變動。五是對各個會議決議的落實情況進行監督。六是批準秘書長助理的人選。七是審議秘書長提交的年度預算編制建議和決算報告等。

（五）各部門領導人會議

憲章第8 條規定，各部門領導人根據國家元首會議和政府首腦會議的決定定期召開會議，會議主辦國有關部門領導人擔任會議主席。開會地點由與會方協商確定，當參與會議的成員國部門領導人人數達到三分之二時，會議就是有效的。在會議舉行之前，可成立常設或臨時的由各成員國部門代表組成的專家工作小組作為該次會議專門的會議籌備機構。目前上海合作組織已經建立了國防部長、經貿部長、交通部長、文化部長、教育部長、總檢察長、最高法院院長以及執法、安全等部門領導人的年度會議機制。各部門領導人會議的職能：一是為元首會議和政府首腦會議準備關于在各領域開展合作的建議。二是組織落實各合作領域的決議，制定合作計劃，協調監督計劃的實施。三是促進經驗和信息的交流。四是協調成員國非政府機構之間的互利合作。與秘書處相互協作，在職權范圍內與除決策機構之外的其他機構相互協作。

參考文獻：

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