新型城市化背景下解決城市土地問題的對策建議

土地問題是中國新型城鎮化最難解決的問題，也是最迫切解決的問題。隨著城市化進程的加速推進，如何配置土地資源，尤其是如何分配土地收益，是當前土地制度改革的焦點之一。

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在深化農村改革方面提出了重大理論和政策突破。我國實行的是公有制下的城鄉二元土地制度，農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國有土地。而當代中國城市發展呈現“2+3+X”結構，“2”是指二元經濟結構，“3”指三元社會結構，“X”是指多元的待遇結構。城鄉二元土地制度與城鄉一體化的發展目標的矛盾成為當前我國城市土地制度改革的熱點和焦點。十八大提出“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”同時提出“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。在目前的土地制度環境下，按照人口型城市化的要求，城市土地問題需要從理論、頂層設計、對策、指導性建議等方面進行系統性、全方位的改革。

人口型城市化背景下

解決城市土地問題的基本原則

在工作推進機制上，著力提高城市化質量，有序推進農業轉移人口市民化，促進城鎮建設用地利用效率明顯提升，人口城市化和土地城市化協調發展。堅持戶籍改革與土地制度改革齊頭并進；堅持農民本地市民化與流動人口市民化雙重并舉；尊重意愿、分步推進，差別有序地落戶；因地制宜，合理確定流動人口轉移規模和每年入戶數量。

人口型城市化背景下

解決城市土地問題的路徑

在分層、分情的原則下，根據區位可分本地失地農民市民化和外地失地農民市民化。根據土地用途進行分類，失地農民可以分為“建設性失地”農民和“流轉性失地”農民。“建設性失地”農民一般在本市區范圍內，“流轉性失地”農民一般在市域范圍外。具體路徑如下：

第一，通過征地方式實現本市區內“建設性失地”農民市民化。參考杭州的經驗，針對市域內的失地農民，堅持和完善“征地留用地制度”“失地農民拆遷安置房轉商品房制度”和社保制度，落實好失地農民的市民化。以政府文件形式，明確村集體經濟組織在土地被征收后，可以劃撥方式取得留用地，面積控制在被征收的可轉為建設用地的農用地總面積的 10%～15%以內。留用地可用于發展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產業，包括標準廠房、商場、賓館、寫字樓等經營性項目，讓區域性合作經濟組織通過發展樓宇經濟不斷增強經濟實力，增加失地農民的經濟收入，從而使被征地農民能夠分享到城市化進程中土地非農化的增值收益。允許失地農民拆遷安置房置換成為城鎮產權住房。失地農民只需繳納相應的辦證費用，即可辦理《房屋產權證》《房屋契證》和《國有土地使用證》。本地戶籍農民轉為市民，身份轉換后的社會保障待遇，既可參加征地農轉非“雙低”養老保險，也可自愿選擇參加城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫保、城鎮居民基本醫保、新型農村合作醫療。

第二，通過土地指標跨區域流轉實現外來“流轉性失地”農民市民化。農民工根據自愿原則，將個人所占家庭承包經營土地及宅基地交還當地農村集體或留給其他村民耕作，作為當地基本農田，而將其土地指標包括規劃留用地指標、農轉用指標、基本農田指標、占補平衡指標等帶到流入地城市，真正實現“離鄉又離土”，改變對土地的依附關系。流入地城市，根據農民上交土地指標情況以及年齡、文化程度、職業穩定性等條件，賦予農民城鎮居民戶籍身份和市民待遇。

新型城市化背景下

解決城市土地問題的對策建議

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》指出城鎮化的步驟為：“中央政府負責統籌推進農業轉移人口市民化的制度安排和政策制定，省級政府負責制定本行政區農業轉移人口市民化總體安排和配套政策，市縣政府負責制定本行政區城市和建制鎮農業轉移人口市民化的具體方案和實施細則。”解決城市土地問題，順利實現城鎮化，可以從以下幾個方面入手：

第一，“四改”聯動，確保城市土地的增值、保值。高度重視對城市土地的經營和管理，努力提高土地資本的利用效率以及地域空間的生態效益和經濟效益，必須要做到“四改聯動”，即農地征收制度的改革、土地儲備制度的改革、土地招拍掛制度的改革和土地出讓金使用制度的改革要“四改聯動”，做到優地優用，確保經濟效益，社會效益，生態效益的最大化：（1）推進農地征收制度改革，繼續完善征地補償制度。（2）實行“國有存量土地收儲”和“集體土地收儲”相結合的土地儲備方式，推進土地儲備制度改革。（3）推行“熟地出讓”“先招后供”的土地招拍掛方式，推進土地招拍掛制度改革。（4）堅持“取之于民、用之于民”理念，擴大土地出讓金使用范圍，推進土地出讓金使用制度改革。

第二，建立流出地農村耕地、宅基地退出機制。十八屆三中全會提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”這為農村宅基地改革提供了重大理論和政策突破。土地承包制度如果要完善的話，最大的核心是承包地和宅基地分類處置。為了建立流出地農村耕地、宅基地退出機制，農村應該打造一個土地產權交易綜合體。在完成農村土地承包經營權確權工作基礎上，建立農村產權流轉交易平臺和農村產權融資擔保平臺，形成產權交易、融資擔保、社會化服務體系。

第三，強化政策的統籌性。政策的區域分割性是制約戶籍改革和土地制度改革的一大因素。圍繞推進以人為核心的新型城市化，統籌戶籍改革和土地制度改革，應建立健全相關的全國性、地方性法規、規章和標準。加強部門協調和省市縣聯動，制定農村承包地和宅基地退出機制、土地指標跨區域流轉機制、失地農民流入地城市接納機制等方面具體政策和改革措施，形成相互銜接、務實管用的新型城市化政策體系。建立全國農民市民化的享受待遇的評估體系，建立和完善各地部門推進新型城市化工作任務分工和目標責任制考核辦法，加大新型城市化工作的監督力度。選擇一批基礎條件較好或特色較鮮明、改革積極性較高的城鎮納入國家和省市試點，鼓勵在完善新型城市化健康發展機制、推進城鄉一體化方面先行先試，創造可復制可推廣的經驗和模式。

（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）