以“同城同待遇指數(shù)”理念破解流動人口待遇問題的政策建議

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，人們的身份、財富、地位差距逐漸拉大，待遇觀念也隨之發(fā)生重大變化。群體之間、個體之間的待遇差距問題不斷顯化、升級，以致出現(xiàn)了老百姓得到的實惠最多、老百姓的罵聲也最多的“兩個最多”現(xiàn)象。

要破解“兩個最多”現(xiàn)象，就必須緊緊圍繞“四個全面”的戰(zhàn)略思想進行理論總結(jié)和實踐創(chuàng)新，構(gòu)建與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的國民待遇制度，提出落實國民待遇的具體路徑，進而不斷縮小群體間的待遇差別，最終實現(xiàn)共同富裕。

中國已經(jīng)進入并將長期處于三元社會結(jié)構(gòu)時代

從中國發(fā)展的現(xiàn)實和趨勢看，中國正處于城鎮(zhèn)化加速期，預(yù)計到 2030 年，中國城鎮(zhèn)化率將達到 70%，中國人口將達到15 億，以市民、農(nóng)民、移民（以農(nóng)民工為主的流動人口群體）為主構(gòu)成的三元社會結(jié)構(gòu)的趨勢將不斷強化。三元社會結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的，主要是積極效應(yīng)而非消極影響，是在弱化而非固化市民與農(nóng)民之間的利益秩序。在現(xiàn)階段基本國情和人口發(fā)展趨勢下，一方面城鄉(xiāng)差距仍然較大，另一方面，還存在著戶籍制度等顯性的制度約束以及基本公共服務(wù)體系不健全等隱性的制度約束。因此，流動人口融入城市的過程會更慢，時間也會更長。三元社會結(jié)構(gòu)在中國將長期存在，市民、農(nóng)民、移民的待遇差距也將長期存在。

從“同城同待遇”到“同城同待遇指數(shù)”

基于中國將長期處于三元結(jié)構(gòu)社會的認識、三大人群之間的待遇差距也將長期存在難以完全做到“同城同待遇”的基本判斷，我們認為，必須在三元社會結(jié)構(gòu)的背景和前提下，重新審視中國的人口城鎮(zhèn)化政策特別是農(nóng)民工市民化政策，避免政策單向地集中在使進城農(nóng)民獲得市民身份和同等待遇上，而應(yīng)該一攬子謀劃解決市民、農(nóng)民、移民這三大群體的待遇問題。

當前，在理論界和實踐中對“同城同待遇”的呼聲很高，認為生活在一座城市中的市民、農(nóng)民、移民都應(yīng)該享有完全相同的待遇。但由于個體的年齡、學(xué)歷、職業(yè)、居住地等自身條件不同，繳費、納稅、投資等個人付出也不一樣，所以落實到每一個人身上的具體待遇千差萬別。如在社保待遇上，不僅市民和農(nóng)民的社保待遇政策不同，即使在市民中，事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的社保待遇政策也不同。因此，如果在待遇上搞“一刀切”，不僅現(xiàn)實條件下做不到，還會造成法理上的沖突和不公，使得社會矛盾不斷激化。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平下，追求“同城同待遇”并不是指生活在一座城市中的市民、農(nóng)民、移民享有完全相同的具體待遇，而應(yīng)該是“同城同待遇指數(shù)”。它是依據(jù)相關(guān)的待遇指標體系，通過對不同的待遇指標進行賦權(quán)量化，反映三大群體待遇的一種綜合指數(shù)。因為就具體待遇而言，不僅三大群體之間沒有可比性，就是在同一群體中也沒有可比性，而通過待遇指數(shù)，可以全面、科學(xué)、系統(tǒng)地反映市民、農(nóng)民、移民三大群體的待遇，從而使不同群體的待遇可以比較，使不同區(qū)域的待遇也可以比較。

以“同城同待遇指數(shù)”理念

破解流動人口待遇問題的政策建議

堅持“分城、分層、分情、分步”的思路。實現(xiàn)不同群體的“同城同待遇”，事關(guān)城鄉(xiāng)公共資源的重新配置，事關(guān)城鄉(xiāng)居民各種利益的重新調(diào)整，事關(guān)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在工作推進機制上，要按照“分城、分層、分情、分步”的思路，逐步實現(xiàn)不同人群的“同城同待遇”目標。

一是“分城”，就是按照“城市”分類區(qū)別對待。根據(jù)每個城市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、財政體制等方面的不同情況，對不同的城市采取不同的政策待遇、不同的解決方式和不同的實現(xiàn)路徑。

二是“分層”，就是按照“圈層”分類區(qū)別對待。根據(jù)老城區(qū)、新城區(qū)、市域縣（市）、省內(nèi)城市、省外城市等不同圈層，采取不同的政策待遇、不同的解決方式和不同的實現(xiàn)路徑。

三是“分情”，就是按照實際情況分別對待。根據(jù)外來流動人口的本人意愿與訴求，既可自由選擇在流入地城市入戶，自愿交出土地指標和原籍戶口換取流入地城鎮(zhèn)戶籍、住房和社保；也可保留原籍身份和土地權(quán)益，只享受流入地城市提供的部分政策待遇。

四是“分步”，就是按照統(tǒng)一規(guī)劃分步推進。先易后難、循序漸進地推進本地城鎮(zhèn)居民與本地農(nóng)村居民、本地居民與外地居民的“同城同待遇”。大致可以按照以下思路推進：第一步是推動老城區(qū)農(nóng)村居民與老城區(qū)城鎮(zhèn)居民的“同城同待遇”；第二步是推動幾個新城區(qū)城鄉(xiāng)居民與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”；第三步是在條件成熟后推動縣（市）的城鄉(xiāng)居民及其在杭州市區(qū)工作生活的流動人口，與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”；第四步是推進省內(nèi)其他地區(qū)戶籍在杭工作生活的流動人口與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”；第五步是推進省外戶籍在杭工作生活的流動人口與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”。

構(gòu)建與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、與三元結(jié)構(gòu)社會相協(xié)調(diào)的國民待遇制度。構(gòu)建待遇制度的方向主要是：一要分類指導(dǎo)，正視差別；二要立法定規(guī)，公開透明；三要縮小差距，追求公平。要圍繞待遇指數(shù)，設(shè)定近期、中期和遠期目標，近期目標是到 2030年，實現(xiàn)經(jīng)濟總量世界第一和城市化率達到 70%；中期目標是到 2050年，達到世界中等發(fā)達國家水平，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化；遠期目標是2050年后的發(fā)展情況。要根據(jù)近期、中期、遠期目標，制定相應(yīng)的待遇結(jié)構(gòu)的改善目標，推動待遇制度的落實。

采取“完善市民待遇、提升農(nóng)民待遇、落實移民待遇”的路徑。按照待遇指數(shù)平等的理念，對待遇政策較為完善、待遇享受水平較高的市民群體，要繼續(xù)完善他們的待遇；對待遇政策不太健全，待遇水平起點較低、現(xiàn)狀不高的農(nóng)民群體，要逐步提升他們的待遇；對跨城鄉(xiāng)、跨地域流動的移民群體，要協(xié)調(diào)好流入地和流出地之間的待遇關(guān)系，按照“分城、分層、分情、分步”的思路逐步推動不同圈層群體的待遇均等化，當前亟需推動城市新城區(qū)居民與老城區(qū)居民的“同城同待遇”。當前比較緊迫的任務(wù)是，制定出專門針對移民這一“元”的政策。這一政策有別于對農(nóng)民的政策，也有別于對市民的政策，按照“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則，以權(quán)利、義務(wù)、時間門檻為三個基本要素，逐步擴大移民通過貢獻和承擔義務(wù)所獲得福利的通道。

推動落實流動人口待遇的若干政策。一要推動移民的待遇政策實現(xiàn)法規(guī)化。當前迫切需要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，推進權(quán)利與義務(wù)相對等、國家與地方相協(xié)調(diào)的法制化建設(shè)，將解決流動人口問題的相關(guān)政策提高到法制化的高度，以法律法規(guī)的形式固化下來。特別是涉及流動人口子女的初高中階段的就學(xué)、保障性住房、“五險一金”等重大問題，不是一個城市或者一個省可以解決的，國家層面也要抓緊研究這些問題，要提高立法層次和立法質(zhì)量，將相關(guān)法規(guī)條例提升到省級層面，甚至國家層面去制定，進而在現(xiàn)有體制框架下切實保障流動人口的權(quán)益。二要確立待遇管理的主體機構(gòu)。要設(shè)計一個機構(gòu)，來管理和落實國（公）民待遇問題。若要新設(shè)一個機構(gòu)，就是人口管理委員會；若要依附于一個原有機構(gòu)，可以是衛(wèi)生與計劃生育委員會。三要明確待遇管理的載體。建議充分發(fā)揮“兩證一卡”的作用，即身份證、居住證、社保卡（市民卡），以身份證落實基本國民待遇、以社保卡（市民卡）落實本地居民待遇、以居住證落實移民待遇。

（本文由浙江省城市治理研究中心供稿）