淺談民間資本投資養老機構的經營障礙及對策

【摘 要】隨著我國老年人口快速增長，高齡老人越來越多，空巢家庭逐年增加，日趨嚴重的人口老齡化給經濟和社會發展帶來了新挑戰。為應對老齡化挑戰，解決養老需求，促進養老服務發展，有必要對民間資本投資養老機構進行研究。了解民間資本投資養老機構的經營障礙、分析其應對策略并積極防范，不僅能促進養老機構的發展，緩解養老壓力，更能提升養老服務業的服務水平，促進養老服務資源的優化配置，對我國國計民生有著重要意義。

【關鍵詞】民間資本；養老；對策

1.民間資本投資養老機構的必要性

1999年，我國進入老齡化社會，人口老齡化加速發展。2012年底，我國60周歲以上老年人口已經達到1.94億，預計2020年將超過2. 43億，2025年將達到3億以上。目前，我國已經成為世界上人口老齡化情況最嚴峻的發展中國家。

在這種“未富先老”的國情下，我國的養老問題十分嚴重。然而，我國目前的養老服務業還處在發展初期，養老機構還以政府公辦為主，依賴政府財政撥款，數量少，服務水平低，難以滿足日益增長的養老需求。因此，引導、促進民間資本投資養老機構是我國現今具體國情的要求。

此外，日益嚴重的養老問題已經引起了社會各界的關注。我國政府相關部門接連下發了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》 、《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》等文件，并制定了《養老機構設立許可法》、《養老機構管理辦法》等相關法律法規。今年2月份，十部委發布了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》提出“鼓勵民間資本參與機構養老服務”和“支持民間資本參與養老產業發展”，并提出了推進醫養融合發展、完善投融資政策、落實稅費優惠政策等扶持措施。在一定程度上，法律法規的制定和扶持政策的出臺代表著我國政府和民眾對養老問題，特別是民間資本投資養老機構問題的關注，可見民間資本投資養老機構勢在必行。

2.民間資本投資養老機構的經營障礙

2.1相關立法不完善、法律效力層次低

在關于鼓勵和引導民間資本投資養老機構方面，我國相關的法律規范還很不完善，缺乏體系化、系統化的立法規范構建。長期以來，民間資本投資養老機構都因為法律規范的缺失而困難重重。例如在融資制度方面，我國對民營企業就沒有建立完善的融資方式和渠道，民營融資的法律地位也未得到確立。民營企業雖有投資養老機構之心，但往往也苦于缺少籌措資金的合法渠道而止步。另外對作為養老服務提供方的養老機構而言，其運行中的權責劃分也缺乏明確細致的法律規定。在實踐中民營資本投資的養老機構常常會因為與入住老人雙方權責不清而遭遇對方提出的法律糾紛。這種權責不對等的后果不僅會使養老機構處于法律上的弱勢，還會在一定程度上降低民營養老機構在社會公眾心中的地位，增加輿論壓力和支出成本等。

其次，根據我國目前頒布或出臺的法律規范來看，在涉及民間資本投資養老機構建設的領域，由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會通過制定的法律性文件以及由國務院或省一級人民代表大會通過制定的法律性文件甚少，多以部門規章和規范性文件為主，如由國務院民政部出臺的《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》，2014年寧波市人民政府頒布的《寧波市人民政府關于進一步鼓勵民間資本投資養老服務業的實施意見》。鼓勵民間資本投資養老機構的法律規范的效力層次低微也是目前阻礙民間資本投資養老機構的一大障礙，強有力的法律推動力才能有效的促進民間資本進入養老機構。

2.2民間資本投資養老機構資金支持少，融資渠道少

養老機構是為老年群體提供養老服務的專業機構，具有社會福利、社會保障的性質。養老機構在投入運營之前，需要申請土地、配備專業基礎設施、雇傭專業護理服務人員，因此其資本投資數額巨大。此外，目前我國老年群體普遍收入水平不高，難以支付高昂的養老費用，因此選擇機構養老的老年人口較少，短期內養老機構利潤率低，甚至難以收回成本，資金得不到保障。

在我國目前的融資體制給予民間資本的融資渠道較少，與國有資本相比還處于劣勢地位，目前我國民營企業的融資方式主要以銀行貸款為主。而養老機構作為社會養老環節的重要組成部分，帶有一定的公益色彩，因此在進行銀行貸款時，銀行對民間企業或個人可以提供的抵押物會十分謹慎；且其利潤率低，資金回籠慢，銀行也會因企業或個人是否能保有穩定的現金流來償還貸款而持保留態度。

總之，當前我國民間資本投資養老機構基本處于完全依賴自身資金的情況，加上經營利潤低，融資途徑少，自籌資金投資或擴建的養老機構極易陷入資金困難的境地，影響其正常經營活動。因此，我國的民資養老機構急需其他資金的參與支持和融資途徑的增加。

2.3民間資本投資機構經營運行難

2.3.1民資養老機構土地申請難獲審批

對于民間資本投資者，申請養老機構用地是一項重要問題。但民資養老機構具有營利性和公益性雙重特點，與工業用地等相比，由于不直接與政府部門的工作績效掛鉤，在土地申請時更易受到阻礙，難以獲得養老用地資格。

2.3.2民資養老機構缺乏專業護理和服務人員

目前，我國大部分養老服務機構的管理人員、服務人員沒有經過相關專業培訓，甚至大多數工作人員的學歷是初中或初中文化程度以下，極少有大學畢業或經過專業學習的工作人員。而民資養老機構中的絕大多數工作人員為下崗職工或農民工，其學歷較低，且沒有經過系統專業的技術培訓，缺乏基本的醫療、護理知識，難以勝任養老服務工作。缺乏專業工作人員不僅僅難以滿足老年群體的養老服務需求，服務質量和管理水平難以提高，同時更容易引起老年群體的不滿，甚至產生糾紛。

2.3.3民資養老機構的管理水平低，服務意識差

作為我國社會養老的重要組成部分，養老機構不僅要滿足老年群體的吃、住、醫等基本生活需求，更要為老年群體的心理、精神、娛樂等方面提供服務。然而目前我國絕大多數民資養老機構服務項目單一，服務設施簡陋，服務意識差，難以滿足老年群體的進一步生活需求。此外，為了方便經營管理，大多數養老機構服務模式雷同，缺乏服務特色和個性服務，難以做到真正以老年群體為本。

2.4監管制度不明確，缺乏科學的監管方式

我國對民間資本投資養老機構的監管規定上存在規則缺失。首先，關于民間資本投資養老機構的監管主體規定不明，由于缺乏統一有效的法律規定，在實務中民營養老機構往往缺乏科學規范的監管，常常會出現“民政局”和“工商局”相互扯皮的現象。其次我國對民間資本投資養老機構的規定以行政規章、地方性政策文件居多，法律效力低下，往往執行起來缺乏透明度，條款之間有時還會產生沖突，這種情況下不僅不利于監管行為的進行，甚至會引發監管部門與養老機構之間的矛盾。另外在監管方式上也缺乏科學有效的監管措施，如信息公開，定期審核等。

3.對策與建議

3.1完善法律規范，提高立法層次

法律作為一種強制性的行為規則，它具有任何行政手段或是經濟手段都無法比擬的作用，在鼓勵和引導民間資本進入養老機構方面也具有更大的推動力。根據國內外公用事業的民營化改革來看，法律都是先行者，唯有以法為指導，改革才能減少阻礙并且少走彎路。就我國民間資本投資養老機構的角度看，筆者建議可有全國人民代表大會通過制定一部完整系統的法律規范用以引導全國民營養老機構建設的事業。該法可以民間資本投資養老機構的過程結構模式來建立法律體系，即以民間資本進入養老機構的過程、民間資本進入養老機構的經營過程以及退出養老機構過程的各個環節作為法律規范的對象。基于此種認識，該體系可以包括民間資本投資養老機構的市場準入法律、民營養老機構經營法、民營養老機構監管法、爭議處理法等。另外雖然各地應當而且需要按照本地實際情況來制定適用于本地的鼓勵民間資本投資養老機構的實施辦法，但是在具體操作規范之上建立一個統一的法律規范也是必不可少的，這要求我們盡快制定并通過高位階的法律法規。

3.2拓寬民間資本的融資渠道，適當提供資金支持

政府相關部門應盡快出臺針對民間資本投資養老機構的優惠政策，并加以落實；同時在適當情況下給予資金支持。在民間資本投資者開始投資籌資時，為其提供良好的申請貸款的環境，鼓勵民間資本擴大投資養老機構的資本來源；與商業銀行合作，開發適合民資養老機構的信貸服務品種，拓寬融資渠道。此外，對于投資者而言，應當在投資前對于養老服務市場進行考察，了解養老服務產業的各項法規和政策，全面分析其行業標準，在遵循市場經濟規律的基礎上進行調研，結合自身資金狀況和市場定位，科學投資，降低投資風險。

3.3建立民間資本投資養老機構的相關機制，提升民資養老機構的服務水平

針對民資養老機構用地申請難獲批準的問題，政府相關部門要結合當地用地實際，建立起相應簡化的審批制度，去除繁瑣的審批過程，將民資養老機構的發展與部門工作業績掛鉤，提高用地審批效率。同時要建立人才培養機制，按照《養老護理員國家職業標準》的要求，加大對民資養老機構工作人員的培訓和審核，提高工作人員的專業素質，特別是要加強安全檢查和醫療服務人員的培訓，盡量避免突發危害事件的產生。此外，還要加強對工作人員的思想道德教育，提高其服務意識和道德修養，將養老服務工作當成一項事業而非產業來對待，自覺提高服務水平，建立一支高素質的工作隊伍，創建安全、文明、溫暖、幸福的養老氛圍。

3.4明確監管主體、完善監管制度

明確民間資本投資經營的養老機構的監管是完善監管制度的重中之重，只有確立監管主體，才能使權責明晰，監管職責得以履行。筆者建議盡快明確民營養老機構的監管主體，有利于改變實踐中的部門扯皮現象，規范民間資本投資經營養老機構的行為標準；從另一方面講也有利于增強政府部門在社會公眾中的信譽，使之更得人民信任。除此之外建立科學有效的監管方式也是十分重要的，筆者認為可以采取信息公開制度，使監管部門的監管行為、養老機構的投資經營行為透明化，讓社會公眾、大眾媒體等都可以參與其中作為監督的一員。另外定期審核也是一項有益的監管措施，監管部門定期對養老機構進行考察審核，不僅利于督促養老機構積極經營，也有利于及時淘汰不合格的養老機構，保持市場的健康與穩定。

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