關于提請審議浙江省2015年地方政府債務限額議案的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省人民政府委托，現就提請審議浙江省2015年地方政府債務限額的議案作如下說明：

一、我省地方政府債務管理情況

（一）早防控。我省于2005年率先以省政府名義出臺了關于加強地方政府性債務管理的意見， 走在全國前列。建立了政府性債務歸口管理制度，對各級政府及其部門、所屬單位舉債，由同級財政部門實行統一歸口管理；建立了政府性債務風險預警體系，以負債率、債務率、償債率等指標為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估；把地方政府性債務風險預警指標納入全省地方黨政領導班子和干部綜合考核評價體系，為全國債務管理改革提供了較好的實踐經驗，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱國發〔2014〕43號）明確規定“把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核”；同時，還建立了償債準備金制度、統計報告制度、監督檢查制度。堅持“權、責、利”和“借、用、還”相統一的原則，建長效機制，控債務規模，有效防范債務風險，促進了全省經濟社會又好又快發展。自2011年全國開展考核評比以來，我省每年均榮獲地方政府性債務管理工作一等獎。

（二）強管理。近年來，我省加強了對地方政府融資平臺公司及其債務的管理，2010年下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，明確要求各地進一步規范地方政府融資平臺公司的融資行為及其債務管理。2013年，省財政廳及時轉發了財政部等四部委《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，再次要求各地按中央規定規范政府融資行為；并下發《浙江省財政廳關于2013年度部分市縣地方政府性債務風險預警的通報》，嚴格制止少數市縣通過政府融資平臺公司在非銀行金融機構發行私募債、鄉鎮違規集資等地方政府違規融資行為。制定一系列加強土地儲備融資管理的制度，規范土地儲備融資行為，明確土地儲備債務納入地方政府性債務統一管理。

（三）摸底數。2013 年，我省積極配合審計署組織實施地方政府性債務專項審計工作，審計通報顯示，截至2013 年6 月底，浙江省各級政府負有償還責任的債務6821.1億元，負有擔保責任的債務842.6億元，可能承擔一定救助責任的債務2241.4億元。審計認為，我省地方政府性債務管理機制健全，債務規模適度，與經濟發展水平相適應，債務風險總體可控。

2014年，按照財政部統一部署，根據“先清理、后甄別”的原則，組織各級財政部門對2014年末地方政府存量債務進行清理甄別和核查。根據合同逐筆核對債務明細數據，并在主管部門、財政部門和審計部門審核的基礎上，嚴格按照審計口徑將政府負有償還責任的債務納入地方政府債務，圓滿完成了我省地方政府存量債務清理甄別工作，為存量債務納入預算管理奠定了良好的基礎。

經清理甄別，截至2014年底，我省地方政府債務余額8939.3億元，地方政府或有債務（包括審計口徑中，政府負有擔保責任的債務以及政府可能承擔一定救助責任的債務）6765億元。舉借的債務主要用于市政建設、交通運輸、土地收儲、保障性住房、農林水利等基礎公益性項目建設。這些債務資金的投入，在促進我省經濟社會發展、優化城市功能、推動產業集聚等方面發揮了積極作用，支持了民生事業和生態環保，促進了“兩富”、“兩美”浙江建設，也形成了大量優質資產。2014年底，我省地方政府債務率為91.2%，低于警戒線，風險可控，為我省爭取2015年新增地方政府債券及2015年存量債務置換債券奠定了良好基礎。

但是，我省各市縣之間政府債務規模和風險也存在地區不平衡等問題，少數市縣債務規模增速過快，超警戒線，存在一定風險隱患。由于政府存量債務主要通過融資平臺公司向銀行貸款或信托貸款等方式取得，存在融資成本較高，舉借方式不盡規范等問題，我們將按《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）規定和國家統一部署，結合我省實際，切實加以解決。

二、中央加強地方政府債務管理的新要求

十八大以來，黨中央、全國人大、國務院對加強地方性政府債務管理高度重視，提出了一系列改革措施。明確提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。預算法及國發〔2014〕43號，從地方政府債務怎么借、怎么用、怎么還、怎么管、怎么防等方面，提出了總體要求及具體規定。

（一）怎么借。預算法第三十五條第二款規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市等預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”舉債主體是省、自治區、直轄市政府；市縣政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。舉債方式是發行地方政府債券。預算法第三十五條第三款規定：“除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”第三十五條第四款規定：“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”

（二）怎么用。預算法及國發〔2014〕43號文件規定，地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

（三）怎么還。明確劃清政府與企業界限，地方政府債務由地方政府負責償還。企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。具體地說：地方政府對沒有收益的公益性事業發展，確需政府舉借的一般債務，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展，確需政府舉借的專項債務，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（四）怎么管。預算法及國發〔2014〕43號文件規定：地方政府債務規模實行限額管理。地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府債務實行預算管理，一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理；或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

（五）怎么防。預算法第三十五條規定：“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”國發〔2014〕43號規定：以一般債務、專項債務的債務率等指標為重點，評估各地政府債務風險狀況，對債務率超過警戒線的地區進行風險預警。同時，通過制定債務風險應急處置預案，建立責任追究機制，強化債權人約束等措施，防范政府債務風險。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。

三、我省下一步將采取的措施

根據預算法及國發〔2014〕43號等中央有關地方政府債務管理改革的要求，全面規范我省地方政府債務管理，把債務管理改革作為我省加快建立現代財政制度的重要舉措。具體做好以下工作：

（一）積極爭取中央的支持。2015年，我省向中央爭取新增地方政府債券249億元，比上年增加84億元，增長50.9%。2015年7月編制的新增地方政府債券預算調整方案，已報經省十二屆人大常委會第二十一次會議審議批準。同時，爭取到2015年三批地方政府存量債務置換債券共計2294億元。截止目前，我省地方政府新增債券和置換債券已全部發行完畢。置換債券資金用于償還經清理甄別確定的截至2014年底地方政府債務中2015年到期的債務本金，優先用于置換高息債務。地方政府置換債券的發行，有效化解了到期償債的壓力和風險，大大降低了政府債務成本。我省發行的地方政府債券利率大部分在3-4%之間，其中公開發行的3年期最低2.88%，定向發行3年期最低3.24%，遠遠低于原有銀行貸款的融資利率（約8%）水平。按今年債務置換額度計算，一年就節約財務費用100多億元。下一步我們將繼續積極爭取中央更大的支持，加快我省地方政府存量債務債券置換進度，以降低我省政府債務成本，優化政府債務結構，化解政府償債壓力。

（二）積極做好地方政府債務限額及預算管理工作。按照中央的規定程序，我省地方政府債務限額需提交省人大常委會審議批準，并向社會公開。省政府根據省人大常委會批準的限額，再行分配各市縣地方政府債務限額。中央按照各省（市、區）2014年末地方政府債務余額，加上2015年地方政府債務新增限額，核定各省（市、區）2015年末地方政府債務限額。中央核定我省2015年末地方政府債務限額9188.3億元，包括2015年中央追加我省的地方政府債務新增限額。按此計算，預計2015年我省地方政府債務率為92.9%，低于警戒線，地方政府債務風險總體可控。為促進我省經濟、社會可持續發展，用足用好地方政府債務限額，建議按財政部核定數作為我省2015年末地方政府債務限額。

為加強地方政府債務管理，根據預算法和國發〔2014〕43號等中央有關地方政府債務管理要求，省財政廳轉發了財政部《關于印發〈2015年地方政府專項債券預算管理辦法〉的通知》、《關于印發〈2015年地方政府一般債券預算管理辦法〉的通知》，今后將按照一般債券、專項債券預算管理辦法，分別將一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。

（三）積極做好高風險地區化債工作。以一般債務率、專項債務率、新增一般債務率、新增專項債務率等指標為重點，完善政府債務風險預警機制，對各市縣政府債務風險進行綜合評價，風險指標及預警結果按規定依法公開。建立債務高風險地區風險化解機制。一是明確省級政府不承擔市縣政府的債務救助責任。二是對債務率超警戒線的市縣，原則上不再分配新增地方政府債券。同時要求市縣制訂債務風險化解目標，在3-5年時間內，通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金，消化存量債務，逐步將債務風險指標調整到警戒線以內。三是建立地方政府債券分配與債務風險化解的激勵約束機制，對如期完成化債目標的市縣，給予適當激勵；對不能如期完成化債目標的市縣，給予相應的處罰。四是對債務規模較大的市縣，通過發行短期置換債券置換存量債務，逐步降低高風險市縣的債務規模。

（四）積極強化組織保障和人力資源配置。地方政府債務管理改革任務重、時間緊、要求高、力度大，為圓滿完成改革各項任務，我省將通過建立機構，加強力量，創新機制，強化管理，更好地發揮財政統一歸口管理職能作用，推進全省地方政府債務管理改革，發揮債務資金的積極作用，有效防范化解財政風險。

以上說明和《浙江省人民政府關于提請審議浙江省2015年地方政府債務限額的議案》，請予審議。