新農(nóng)保制度運(yùn)行中的公平正義性問題探討

摘 要：新農(nóng)保制度是促進(jìn)公平正義的最基本的政策安排，新農(nóng)保制度一方面體現(xiàn)著普惠性的制度設(shè)計(jì)理念，另一方面在制度運(yùn)行中又出現(xiàn)政策認(rèn)知不足，繳費(fèi)困難群體認(rèn)定過于簡單和個(gè)人繳費(fèi)低檔次選擇，逆向收入再分配，集體補(bǔ)助名存實(shí)亡以及政府財(cái)政補(bǔ)貼較少等方面缺乏公平正義的問題。因此，必須采取如下措施：加強(qiáng)參保宣傳工作；建立最低農(nóng)村養(yǎng)老金制度；完善繳費(fèi)困難群體的認(rèn)定。促進(jìn)新農(nóng)保制度在實(shí)際執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值理念。

關(guān)鍵詞：公平正義；新農(nóng)保制度；矯治

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）14-0042-02

2015年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議強(qiáng)調(diào)要以增進(jìn)民生福祉為目的，改革完善收入分配制度，千方百計(jì)增加居民收入，促進(jìn)社會公平正義與和諧進(jìn)步。本文在對安徽H村新農(nóng)保制度運(yùn)行情況調(diào)查研究基礎(chǔ)上，以新農(nóng)保制度的運(yùn)行為載體，通過公平正義性分析，探討了新農(nóng)保制度運(yùn)行中的一系列問題，研究了新農(nóng)保制度公平正義的建構(gòu)路徑。

一、問題提出與文獻(xiàn)簡單回顧

黨的十七大報(bào)告明確指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，必須加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度。”黨的十八大報(bào)告提出全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的社會保障工作方針[1]。2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號），決定2009年在全國選擇10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，并明確了各級財(cái)政對新農(nóng)保的補(bǔ)助政策。

羅爾斯認(rèn)為，公平正義即社會公平，社會公平的實(shí)現(xiàn)應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)節(jié)和補(bǔ)償、社會差距的縮小，使得生活極其困難的個(gè)體以及群體的狀態(tài)達(dá)到最優(yōu)化，同時(shí)確保公平的機(jī)會平等[2]。馬克思恩格斯的公平正義觀即消滅剝削，消滅私有制，最終消滅階級，以人為根本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件”[3]實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。鄭杭生（1987）提出“制度是人類圍繞一定目標(biāo)而形成的具有普遍意義的、比較穩(wěn)定和正式的社會規(guī)范體系”[4]。方菲（2013）指出“公平正義是制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行的最核心的價(jià)值理念，它直接決定著社會制度的合理性、有效性。”[5]鄧大松，薛惠元（2010）認(rèn)為，要重構(gòu)中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，中央對新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助政策，總體上是正確的，但具體來看，卻有一定的不公平性[6]。肖金萍（2010）從底線的公平和機(jī)會的平等來分析財(cái)政補(bǔ)助政策，合理界定各級政府責(zé)任[7]。賀大姣（2011）認(rèn)為新農(nóng)保制度的文化根源具有濃厚的倫理色彩、其對象體現(xiàn)人道精神、其內(nèi)容體現(xiàn)公平正義性[8]。鄭軍和張海川（2012）對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的實(shí)證考察并提出相應(yīng)政策建議，從加快制度推進(jìn)、提供多種制度模式、增加農(nóng)民收入、提高制度保障水平以及以家庭為參保單位等方面，提出了政策建議[9]。

二、新農(nóng)保制度運(yùn)行問題：公平正義性分析

羅爾斯提出了公平正義的兩個(gè)重要原則，即平等自由原則，機(jī)會公平和差異原則。新農(nóng)保制度作為一項(xiàng)最基本的社會制度，彰顯公正的內(nèi)在價(jià)值，社會要為成員謀福利，更要對處于不利地位的社會成員進(jìn)行補(bǔ)償，才能確保公平正義。

（一）制度機(jī)會公平正義的缺失

第一，從上而下：當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門關(guān)于新農(nóng)保的宣傳工作情況，在H村只有少數(shù)的農(nóng)民覺得宣傳力度很大，較多數(shù)的農(nóng)民覺得宣傳力度一般，有些農(nóng)民都不知道新農(nóng)保的好處在哪兒，甚至還把它與新農(nóng)合混淆；由下至上：農(nóng)戶對新農(nóng)保的了解程度，一般熟悉及以上的農(nóng)戶占多數(shù)，還是有一部分農(nóng)戶不太了解。新農(nóng)保制度組織實(shí)施，多部門合作：市人力、財(cái)政、公安、人口計(jì)生、審計(jì)、編制、農(nóng)保局和各鎮(zhèn)街道等，村（居）協(xié)辦員具體負(fù)責(zé)本村各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所需材料的收集和上報(bào)，負(fù)責(zé)參保人員的材料發(fā)放、繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取以及政策宣傳、待遇領(lǐng)取資格認(rèn)定、摸底調(diào)查、居民信息采集和情況公示。市級部門與基層部門的協(xié)作努力，保障了新農(nóng)保政策的實(shí)施，但是具體執(zhí)行中還是暴露出不少問題，中央新農(nóng)保政策到省級農(nóng)保部門，再到市級農(nóng)保部門，到鎮(zhèn)，最后到村級單位，政策的領(lǐng)悟與執(zhí)行存在客觀上的困境以及主觀上的不足，導(dǎo)致政策的下沉，制度的供給與農(nóng)民的切實(shí)需求有較大的差距，農(nóng)民政策認(rèn)知不足，存在“知溝效應(yīng)”①，新農(nóng)保制度的政策宣傳、解釋與組織監(jiān)督工作仍需加強(qiáng)。

第二，繳費(fèi)困難群體的選擇。據(jù)安徽省H村具體執(zhí)行辦法，繳費(fèi)困難戶認(rèn)定，目前鎖定在“五保戶”，五保戶——無勞動能力，無生活來源，無兒無女，殘疾無人照顧等等。一方面，低保戶不夠繳費(fèi)困難認(rèn)定資格，有些家庭條件僅僅是比五保戶好一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)狀況和身體條件較差，遭受的損失更大，排除低保戶的方法是不夠公正的。另一方面，簡化政策規(guī)定，使繳費(fèi)困難群體的認(rèn)定單一化，并且很多村民不知道繳費(fèi)困難群體的資格條件，不過，從保證生存和互惠理性角度出發(fā)，大多數(shù)村民還是認(rèn)為認(rèn)定的繳費(fèi)困難群體是合情合理的。

（二）不同群體之間公平正義性缺失

缺乏公平正義的個(gè)人繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)檔次的選擇較低。有每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元共十個(gè)繳費(fèi)檔次。安徽省H村農(nóng)民繳費(fèi)選擇檔次基本集中于100元/年，只有30人左右選擇200—1 000元這一繳費(fèi)檔次。缺乏公平正義的個(gè)人繳費(fèi)現(xiàn)象，究其原因是農(nóng)民收入不高；政策認(rèn)知欠缺，擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)；地方政府財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)不足，除省級補(bǔ)貼20元/年外，市級補(bǔ)貼從每年10元到40元不等。雖然是“多繳多得”，但是地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平還是有一定差距。鄧大松、李玉嬌（2014）認(rèn)為，制度越信任，政策認(rèn)知度越高，政策認(rèn)同感越強(qiáng)，選擇高繳費(fèi)檔次的可能性越大。波普金認(rèn)為農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人，從理性考慮會追求利益最大化；而斯科特則認(rèn)為農(nóng)民傾向風(fēng)險(xiǎn)最低，更加側(cè)重“穩(wěn)定至上”，部分農(nóng)民持觀望態(tài)度，認(rèn)知程度不足，造成繳費(fèi)檔次選擇較低；年齡與個(gè)人繳費(fèi)檔次選擇呈反向發(fā)展[10]。

缺乏公正的收入再分配，個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制易出現(xiàn)逆向收入再分配。肖金萍（2010）提出個(gè)人賬戶積累制易于出現(xiàn)“保富不保貧”以及擴(kuò)面難的問題。根據(jù)《新指導(dǎo)意見》，按最低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，集體無補(bǔ)助的情況下，如果地方財(cái)政補(bǔ)助每人30元/年，個(gè)人繳費(fèi)100元/年。通貨膨脹率以人民幣1年期存款利率為準(zhǔn)，15年后的個(gè)人賬戶可支取的部分就是每人只有14元/月；遵循“多繳多補(bǔ)”的原則，富裕參保人員如果選擇較高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和較長的繳費(fèi)年限，繳費(fèi)補(bǔ)貼和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金都會更多，安徽省該市規(guī)定，“多繳多得”：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每年100—1 000元不等，今后還會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高標(biāo)準(zhǔn)；“多繳多補(bǔ)”：除省級財(cái)政補(bǔ)貼20元每年外，對應(yīng)的補(bǔ)貼分別是選定300元以下補(bǔ)貼10元，400至600元補(bǔ)貼20元，700至900元補(bǔ)貼30元，1 000元補(bǔ)貼40元。最高繳費(fèi)檔次所獲得的財(cái)政補(bǔ)貼40元是最低繳費(fèi)檔次所獲財(cái)政補(bǔ)貼10元的4倍，他們之間的差距較大。這會產(chǎn)生兩方面的不公平：一方面缺乏省內(nèi)社會共濟(jì)，地方財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼較少，長期下去個(gè)人賬戶資金不足；另一方面存在逆向收入再分配，多繳多得和多繳多補(bǔ)都是對富人有利，卻不利于窮人[7]。

（三）不同地區(qū)之間公平正義性缺失

無論客觀發(fā)展程度低還是主觀“經(jīng)濟(jì)人”，集體補(bǔ)助名存實(shí)亡。新農(nóng)保賬戶=個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼，但是這種多元籌資模式存在問題：第一，村集體經(jīng)濟(jì)條件不允許補(bǔ)助，相當(dāng)一部分人認(rèn)為所在村集體沒有條件對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助。至于所在村集體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，被調(diào)研農(nóng)民一致認(rèn)為沒有補(bǔ)助。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，競爭不強(qiáng)，創(chuàng)收不力，勞動外流，集體補(bǔ)助就成為空談。第二，從理性經(jīng)濟(jì)人角度，有些地方政府都是很少給予財(cái)政補(bǔ)貼，甚至沒有財(cái)政補(bǔ)貼。更何況村集體的財(cái)政補(bǔ)助，他們的行動邏輯是一致的。直接導(dǎo)致個(gè)人新農(nóng)保賬戶不足，就得更多依靠個(gè)人繳費(fèi)與政府財(cái)政補(bǔ)貼，參保村民的新農(nóng)保賬戶資金與其他富裕地方的村民（有集體補(bǔ)助的村集體）、更高繳費(fèi)檔次的村民相比更加匱乏，這是不公平正義的。

普惠式的政府財(cái)政補(bǔ)貼，透露了實(shí)質(zhì)的不公平：繳費(fèi)與待遇。一是繳費(fèi)部分。新農(nóng)保是“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的結(jié)合體，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分分別有以下幾種情況：中央財(cái)政補(bǔ)貼；區(qū)縣財(cái)政補(bǔ)貼；中央財(cái)政和市縣財(cái)政補(bǔ)貼；中央、省和市縣財(cái)政補(bǔ)貼；個(gè)人賬戶基金（不計(jì)集體補(bǔ)助）分別有以下幾種情況：個(gè)人繳費(fèi)；個(gè)人繳費(fèi)、市縣財(cái)政補(bǔ)貼；各地方基本以“個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的積累模式，安徽省H村的新農(nóng)保個(gè)人賬戶=個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼+其他補(bǔ)助及利息，省級財(cái)政補(bǔ)貼20元/年，地方市級政府財(cái)政補(bǔ)貼分別有10元/年、20元/年、30元/年、40元/年。二是養(yǎng)老金待遇構(gòu)成。大致有兩種：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金；基礎(chǔ)養(yǎng)老金、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇每人每月只有55元，2015年“兩會”才確定上調(diào)至70元，中央政府財(cái)政補(bǔ)貼和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較低，養(yǎng)老金待遇與村民日常需求有一定差距，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，所在村根本沒有集體補(bǔ)助，多數(shù)村民認(rèn)為政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低。

三、矯治新農(nóng)保制度運(yùn)行不公的對策

公平正義的價(jià)值理念對于制度而言至關(guān)重要，“它是社會制度的首要價(jià)值”[2]，而新農(nóng)保制度的政策運(yùn)行正是新農(nóng)保制度的體現(xiàn)，公平正義理念正是此項(xiàng)制度的內(nèi)在要求，新農(nóng)保制度在內(nèi)容上力求充分展現(xiàn)公平正義，因而新農(nóng)保制度運(yùn)行必須充分表達(dá)公平正義的價(jià)值理念，新農(nóng)保制度的實(shí)施要讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義。

（一）加強(qiáng)參保宣傳工作，通過政策認(rèn)知實(shí)現(xiàn)制度信任

遵循利益導(dǎo)向，完善制度設(shè)計(jì)，健全自身職能，滿足農(nóng)民合理需求。擴(kuò)大政策宣傳，積極組織引導(dǎo)，展現(xiàn)政府責(zé)任，擴(kuò)大參保率，促使村民更多選擇較高個(gè)人繳費(fèi)檔次，真正實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的普惠性。

（二）政府財(cái)政補(bǔ)貼要因時(shí)因地而異，建立最低農(nóng)村養(yǎng)老金制度

中央政府要根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窦兪杖霠顩r以及參照當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平，適當(dāng)變動提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，最終通過技術(shù)和數(shù)學(xué)手段制定一套公平正義的聯(lián)動掛鉤機(jī)制，2015年“兩會”提到的推進(jìn)財(cái)稅改革：全面公開、調(diào)整責(zé)權(quán)，完善中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，合理調(diào)整中央和地方收入劃分；另一方面，地方財(cái)政補(bǔ)貼要嚴(yán)格根據(jù)新農(nóng)保相關(guān)法律來操作，對相應(yīng)繳費(fèi)檔次提供相應(yīng)的浮動但有差別的財(cái)政補(bǔ)貼，“多繳多補(bǔ)”，并盡量避免逆向收入再分配，要有合理的補(bǔ)貼間距，并制定最低養(yǎng)老金制度。

（三）為實(shí)現(xiàn)集體補(bǔ)助提供條件，完善繳費(fèi)困難群體的認(rèn)定

集體補(bǔ)助因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)困境，無法實(shí)現(xiàn)，所以當(dāng)?shù)卣畱?yīng)健全自身職責(zé)與職能，積極引導(dǎo)投資，完善市場環(huán)境，為村集體創(chuàng)收提供更多條件；繳費(fèi)困難群體的認(rèn)定簡單粗暴，應(yīng)給予相應(yīng)的人格尊嚴(yán)，同時(shí)應(yīng)適當(dāng)增加貧困戶的繳費(fèi)困難資格認(rèn)定。

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