民族自治地方突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)的特殊性

摘 要：無論是自然原因還是人為原因造成的突發(fā)事件，都是需要通過社會(huì)修復(fù)來對(duì)受到影響的社會(huì)狀態(tài)進(jìn)行復(fù)原、優(yōu)化甚至改造升級(jí)。通過對(duì)民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然環(huán)境的研究，剖析民族自治地方突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)的特殊之處。這對(duì)于提升民族自治地方政府治理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安意義重大。

關(guān)鍵詞：民族自治地方；突發(fā)事件；社會(huì)修復(fù)；特殊性

中圖分類號(hào)：C956 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）14-0037-03

社會(huì)修復(fù)是突發(fā)事件發(fā)生后必須立即開展，抑或延伸較長時(shí)期的綜合性恢復(fù)重建工作，是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)。通過社會(huì)修復(fù)，使突發(fā)事件發(fā)生地的社會(huì)秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)心理和政策性缺失等盡快得以復(fù)原和優(yōu)化，甚至帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與深刻轉(zhuǎn)變，我國進(jìn)入了突發(fā)事件的多發(fā)期，呈現(xiàn)出熔點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低、方式激烈等現(xiàn)象，進(jìn)一步加大了社會(huì)修復(fù)的難度，使社會(huì)修復(fù)成為一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。“我國民族自治地方涉及63.89%的國土面積，13%以上的人口。”民族自治地方因政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境的特殊性，使得突發(fā)事件的社會(huì)修復(fù)工作比一般行政區(qū)域突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)的任務(wù)更為意義重大而且復(fù)雜艱巨。

一、因政治環(huán)境所致的特殊性

政治環(huán)境直接影響著公共管理的運(yùn)行，而公共管理也對(duì)政治環(huán)境的改良起著一定的作用。政治系統(tǒng)中各種利益主體的地位是否穩(wěn)定、關(guān)系是否融洽、法律制度是否健全、國民的政治凝聚力強(qiáng)弱等都是影響公共管理運(yùn)行的重要因素。同時(shí)，隨著公共管理體制的不斷完善，政府的開放度透明度增加，公民參與管理的意識(shí)增強(qiáng)，一定程度上推進(jìn)政治民主化和科學(xué)化。應(yīng)急管理作為公共管理的重要內(nèi)容，同樣與政治環(huán)境有著相互作用。

改革開放三十多年來，民族自治地方取得舉世矚目的發(fā)展和進(jìn)步，這一切離不開黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。法律和政策都明確了各民族的政治平等，并且通過區(qū)域自治使少數(shù)民族享有更大的自主發(fā)展空間。民族自治地方政府既是當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，要直面群眾訴求，化解矛盾糾紛；又是法律明確規(guī)定的自治機(jī)關(guān)，享有特殊的自治權(quán)，對(duì)有民族性和地方性的事務(wù)具有自主管理權(quán)，可以制定自治條例和單行條例，可依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際變通地執(zhí)行國家的法律政策。

據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，省和自治區(qū)政府工作部門設(shè)置應(yīng)控制在四十個(gè)左右，相對(duì)落后的省區(qū)應(yīng)控制在三十五個(gè)左右。然而，實(shí)際上民族自治地方政府機(jī)構(gòu)普遍超標(biāo)。龐大的政府規(guī)模必然帶來龐大的政府開支。由于民族自治地方政府規(guī)模對(duì)于社會(huì)發(fā)展的需要和實(shí)際承載能力而言往往相對(duì)龐大，存在行政層級(jí)偏多、機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜和人員冗余等現(xiàn)象。政府用于自身軟硬件建設(shè)、人員薪酬和行政活動(dòng)等經(jīng)費(fèi)居高不下，相應(yīng)地其所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本比一般地方政府高。

在突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)中，這種情況同樣凸顯，呈現(xiàn)出高成本、低效率的特點(diǎn)。艱險(xiǎn)的自然條件和特殊的行政環(huán)境迫使社會(huì)修復(fù)不得不承擔(dān)較高的經(jīng)濟(jì)成本和較低的效益。另外，由于民族自治地方行政組織的特殊性，社會(huì)修復(fù)受到多方條件的限制，工作效率難以達(dá)到預(yù)期狀態(tài)。

與此同時(shí)，一部分民族自治地方政府還面臨著復(fù)雜敏感的政治生態(tài)環(huán)境。近年來，國際上因宗教、民族問題產(chǎn)生的宗教沖突、民族分裂等政治現(xiàn)象對(duì)我國也產(chǎn)生一定負(fù)面影響，特別是國際反華勢(shì)力一直伺機(jī)以所謂民族、宗教問題激化矛盾，試圖制約中國發(fā)展甚至分裂中國。而且，我國有三十多個(gè)民族與國外相同民族相鄰而居，既利于中國與鄰國的友好交流，也易于被國際反華勢(shì)力滲透利用，破壞中國民族團(tuán)結(jié)大局，擾亂我國的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，民族自治地方政府肩負(fù)著艱巨的政治任務(wù)，必須花費(fèi)大量精力來維護(hù)國家統(tǒng)一，維護(hù)邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

特殊的政治環(huán)境使民族自治地方突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)負(fù)有高度的政治責(zé)任。維護(hù)祖國統(tǒng)一和邊疆地區(qū)長治久安，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和防范、化解民族矛盾，是民族自治地方政府的首要職責(zé)，也是民族自治地方突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)的價(jià)值取向和關(guān)鍵內(nèi)容。

尤為重要的是，中華民族自治地方開展社會(huì)修復(fù)工作時(shí)必須高度重視民族認(rèn)同和公民意識(shí)的強(qiáng)化，筑牢各族群眾共同的心理基礎(chǔ)。如此方能同心同德，凝聚力量，化解矛盾沖突，抵御外界陰謀破壞，夯實(shí)各民族共同繁榮發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一方面，強(qiáng)化中華民族認(rèn)同旨在共同的心理基礎(chǔ)和價(jià)值取向，形成強(qiáng)大的凝聚力向心力。“中華民族化并不排斥各個(gè)民族的特性而是更注重在同一政治與地域空間單位內(nèi)相互依存同生同榮的共性。”中華民族認(rèn)同是在尊重各民族特性的基礎(chǔ)上，在“中華民族”之下實(shí)現(xiàn)高度包容的價(jià)值取向與價(jià)值整合。中華民族認(rèn)同可以有力推動(dòng)各民族共同繁榮發(fā)展，穩(wěn)定有序，最大限度減少矛盾沖突，最大限度實(shí)現(xiàn)并穩(wěn)固和諧社會(huì)。

另一方面，著力加強(qiáng)公民意識(shí)，強(qiáng)調(diào)人在社會(huì)生活中的責(zé)任意識(shí)、公德意識(shí)、民主意識(shí)等。讓各族群眾正確認(rèn)識(shí)自己在國家政治生活和社會(huì)生活中的主體地位、主人身份，明確相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，倡導(dǎo)各族群眾樹立個(gè)人與國家、個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人與他人之間良好的道德觀念、價(jià)值取向、行為規(guī)范等。

二、因經(jīng)濟(jì)環(huán)境所致的特殊性

“總的來說，政府的職能是與經(jīng)濟(jì)因素聯(lián)系在一起的，政府的任何方面都不可能真正地離開對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的考慮。”突發(fā)事件的社會(huì)修復(fù)要確保決策的制定和執(zhí)行都符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展和人民群眾的實(shí)際需要，必須要以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化升級(jí)和跨越式發(fā)展。

近年來，國家的大規(guī)模投資和扶助使民族自治地方的經(jīng)濟(jì)取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比依然滯后，仍有較大差距。民族自治地方大多存在市場(chǎng)觀念落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)居民收入低、就業(yè)壓力大、農(nóng)牧業(yè)人口比例高、城市化水平低、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱等問題，加之性別失衡、閑散青壯年人口多等情況，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，提高應(yīng)急管理能力，加強(qiáng)社會(huì)管理的任務(wù)十分艱巨。

同時(shí)，大多數(shù)民族自治地方的教育、醫(yī)療、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱且不均，多重社會(huì)問題復(fù)雜疊加，使得突發(fā)事件發(fā)生的原因多元，且易產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，對(duì)社會(huì)多個(gè)層面造成負(fù)面影響。這種情況下，社會(huì)修復(fù)不得不投入大量的人、財(cái)、物等資源確保效果，無疑加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

因此，社會(huì)修復(fù)必須立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，量力而為，妥善謹(jǐn)慎，避免產(chǎn)生新的矛盾，力求公開廉潔，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。實(shí)踐證明，對(duì)口支援是社會(huì)修復(fù)的一條高效路徑，可以顯著增強(qiáng)合力和實(shí)效。通過這種“結(jié)對(duì)子”的方法，發(fā)動(dòng)社會(huì)多方面力量參與到社會(huì)修復(fù)中，不僅減緩財(cái)政壓力，加快工作效率，而且提高社會(huì)積極性，促進(jìn)公開透明和多方監(jiān)督。

需要指出的是，社會(huì)修復(fù)不單是在原有基礎(chǔ)上恢復(fù)原貌，而是要深入調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃、精心建設(shè)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，做到恢復(fù)重建與長遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。汶川地震后，四川各級(jí)黨委政府搶抓中央擴(kuò)大內(nèi)需的政策機(jī)遇，化危為機(jī)，應(yīng)用“破窗理論”加快災(zāi)后重建進(jìn)度，使社會(huì)修復(fù)過程成為災(zāi)區(qū)調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升科學(xué)發(fā)展能力的跨越升級(jí)過程，形成了發(fā)展型重建的“四川模式”。

三、因文化環(huán)境所致的特殊性

文化環(huán)境是意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德倫理、文學(xué)藝術(shù)等要素的綜合反映，包括道德狀況和科學(xué)文化狀況及其發(fā)展方向和發(fā)展程度。民族自治地方的多民族聚居生活所形成的多元文化交流融合是我國文化的顯著特點(diǎn)。這種多元復(fù)雜的文化環(huán)境，對(duì)于民族自治地方突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)既有挑戰(zhàn)也有機(jī)遇。

由于多個(gè)民族長期共同居住生活，民族自治地方的文化環(huán)境呈現(xiàn)差異化、多元化、包容性等特征，這使得民族自治地方的社會(huì)環(huán)境更加開放包容，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是也有可能影響少數(shù)民族聚居地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。同時(shí)，一些文化糟粕也會(huì)渾水摸魚，伺機(jī)興風(fēng)作浪。突發(fā)事件發(fā)生后，必須盡快占領(lǐng)輿論制高點(diǎn)，凝聚人心，團(tuán)結(jié)群眾，防止被別有居心的人挑撥利用，破壞民族團(tuán)結(jié)，影響社會(huì)穩(wěn)定。這種情況下，民族自治地方政府必須應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境中的突發(fā)情況，承擔(dān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一的特殊任務(wù)。

根據(jù)辯證唯物主義的有關(guān)理論，矛盾是必然的，時(shí)時(shí)處處都存在。任何社會(huì)都存在矛盾，存在利益沖突。然而，各種利益沖突與矛盾反映在多民族區(qū)域往往具有放大效應(yīng)和漣漪效應(yīng)，有時(shí)甚至存在將一般性利益沖突誤解為族群矛盾的刻板印象，因此極易破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)造成惡劣影響。

現(xiàn)實(shí)生活中，各民族文化相互交融，難免因缺乏了解引發(fā)誤會(huì)和矛盾。另外，由于歷史、現(xiàn)實(shí)和自然等多種原因，各民族發(fā)展歷史進(jìn)程不一致，存在利益差距，小部分少數(shù)民族群眾會(huì)產(chǎn)生“相對(duì)被剝奪感”。溫家寶同志曾指出“人類因無知或偏見引起的沖突，有時(shí)比因利益引起的沖突更可怕”。如果引導(dǎo)不當(dāng)，很多小事件都有可能成為導(dǎo)火索，引發(fā)對(duì)抗沖突，甚至對(duì)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定都帶來不利影響。

因此，民族自治地方社會(huì)修復(fù)工作中必須首先了解并尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化和宗教習(xí)俗，避免因工作不細(xì)致導(dǎo)致誤解，盡全力使工作滿足各族群眾的要求。另外，根據(jù)實(shí)際需要盡量配備雙語工作人員，便于溝通交流，確保修復(fù)工作順利開展并取得實(shí)效。

民族自治地方政府高度重視文化建設(shè)，滿足各族群眾的精神文化需要，使民族平等團(tuán)結(jié)、中華民族多元一體的理念內(nèi)化為各個(gè)民族群眾的精神動(dòng)力，并著力繼承、保護(hù)民族文化的優(yōu)秀遺產(chǎn)，不斷發(fā)展既具民族特色又能與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代民族文化。各族群眾必須把自己的命運(yùn)同祖國的命運(yùn)緊密地聯(lián)系在一起，堅(jiān)持對(duì)祖國的認(rèn)同，對(duì)中華民族的認(rèn)同，對(duì)中華文化的認(rèn)同，對(duì)中國特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同，才能走向繁榮和發(fā)展。

汶川地震后搶救和保護(hù)羌族文化就充分體現(xiàn)了社會(huì)主義優(yōu)越性和社會(huì)修復(fù)的顯著作用。地震中，北川公共文化設(shè)施幾乎全部被毀，文化工作者特別是非物質(zhì)文化方面的專家和傳人傷亡慘重。社會(huì)修復(fù)工作中，搶救羌族文化遺產(chǎn)，刻不容緩。溫家寶同志指出“北川是我國唯一的羌族自治縣，要保護(hù)好羌族特有的文化遺產(chǎn)。”在社會(huì)修復(fù)過程過程中充分尊重民族群體的文化需要、文化情感、文化價(jià)值取向，不僅有效地保護(hù)和傳承羌族文化，而且形成災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

四、因自然環(huán)境所致的特殊性

自然環(huán)境是人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括地理、氣候、資源等因素。民族自治地方大多數(shù)位于我國中西部地區(qū)，地域廣闊，地理環(huán)境復(fù)雜，自然條件相對(duì)惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。

其一，民族自治地方大部分處于邊疆或者位于內(nèi)陸較偏遠(yuǎn)的高原、戈壁、沙漠、高山、峽谷等自然條件較差的地區(qū)，環(huán)境相對(duì)閉塞。而且民族自治地方氣候類型復(fù)雜多樣，有驕陽似火，也有冰天雪地；有濕熱多雨，也有干旱缺水，幾乎包含了我國所有的氣候類型。

其二，民族自治地方往往是生態(tài)脆弱區(qū)，自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)容易惡化，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)酷。旱災(zāi)、洪災(zāi)、土地鹽堿化、沙漠化等問題時(shí)有發(fā)生，而且生態(tài)環(huán)境被破壞后，其恢復(fù)的難度非常之大。有的民族自治地方片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境問題，使已經(jīng)十分脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。

自然環(huán)境的惡劣對(duì)民族自治地方而言往往成為難以逾越的發(fā)展障礙，大多數(shù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平滯后。當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，原本就狀況堪憂的群眾生活和自然環(huán)境承受著巨大壓力。

開展社會(huì)修復(fù)工作時(shí)，由于自然環(huán)境復(fù)雜險(xiǎn)惡，交通、通訊、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)，進(jìn)行社會(huì)修復(fù)時(shí)所需的人員數(shù)量、時(shí)間精力、物資裝備等投入顯著增加，呈現(xiàn)出高成本的特點(diǎn)。然而，高投入并不能帶來高效益。民族自治地方的客觀條件使得社會(huì)修復(fù)所需的工作周期相對(duì)較長，面臨的困難復(fù)雜多樣，工作效率總體偏低。比如，2010年初新疆北部地區(qū)遭遇罕見雪災(zāi)，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾的生活造成嚴(yán)重危害和損失。由于道路受阻，部分因雪崩被困人員及牲畜必須通過直升機(jī)才能施救，耗費(fèi)了大量的財(cái)力、物力和人力。

雖然嚴(yán)酷的自然環(huán)境給民族自治地方的突發(fā)事件社會(huì)修復(fù)工作帶來一些困難，但是豐富的自然和文化資源也形成了一定的優(yōu)勢(shì)。民族自治地方擁有儲(chǔ)量豐富的能源和動(dòng)植物資源，還有悠久歷史積淀下來的文化底蘊(yùn)和古樸民風(fēng)。突發(fā)事件發(fā)生后，這些寶貴的自然和文化資源都將成為民族自治地方政府化解危機(jī)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的堅(jiān)實(shí)后盾。如果突發(fā)事件破壞了這些資源，社會(huì)修復(fù)也將完好地復(fù)原，甚至是修復(fù)到較之前更好的狀態(tài)，使之得到更好地保護(hù)和延續(xù)。

綜上，可以看出民族自治地方因其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境的特殊性，使突發(fā)事件往往出現(xiàn)“葡萄根藤”效應(yīng)與“滴墨入水”效應(yīng)。所謂“葡萄根藤”效應(yīng)，是指一株葡萄樹苗的根系扎得越深，其藤蔓越茂盛；其藤蔓越茂盛，其根系扎得越深。民族自治地方由多種原因引發(fā)的突發(fā)事件，如若不進(jìn)行科學(xué)有效及時(shí)的社會(huì)修復(fù)，就像一株葡萄樹一樣，盤根錯(cuò)節(jié)，虛實(shí)難辨，突發(fā)事件所產(chǎn)生消極后果不斷蔓延，隨時(shí)可能引發(fā)新的消極事件，使其嚴(yán)重阻礙民族自治地方的穩(wěn)定與發(fā)展。所謂“滴墨入水”效應(yīng)，是指在一缸清水里滴入一滴墨，墨點(diǎn)會(huì)迅速擴(kuò)散，污染全缸的水質(zhì)。民族自治地方的突發(fā)事件也如滴入水中的墨汁一樣，會(huì)迅速四散蔓延，具有放大效應(yīng)。放大效應(yīng)不僅僅是指突發(fā)事件參與的人數(shù)與行為方式的擴(kuò)張，更重要的是表現(xiàn)在對(duì)事件根源的判斷和發(fā)生原因的分析上，進(jìn)而使社會(huì)修復(fù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)難度更加復(fù)雜化，最終難于實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)修復(fù)。綜上所述，民族自治地方突發(fā)事件的社會(huì)修復(fù)任重而道遠(yuǎn)。

能否快速妥善地處置民族自治地方突發(fā)事件，能否科學(xué)合理修復(fù)突發(fā)事件造成的社會(huì)影響，對(duì)民族自治地方的安定團(tuán)結(jié)、對(duì)國家的和諧統(tǒng)一都有極端重要的意義。民族自治地方的突發(fā)事件，特別是公共安全事件表象上往往與民族問題和宗教問題緊密交織，很容易被西方敵對(duì)勢(shì)力和暴力恐怖勢(shì)力所利用和煽動(dòng)，進(jìn)而破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。所以民族自治地方各級(jí)政府必須高度重視社會(huì)修復(fù)工作，從根源上化解和防范突發(fā)事件。

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