對構建群體性事件預警機制的思考

摘 要：群體性事件的發生對社會造成了嚴重的影響，成為威脅社會穩定和發展的嚴重隱患，如不能妥善處置和有效預防，則有可能觸發更多、更深層次的社會矛盾，從而不利于社會政治的穩定。政府機構應加強對群體性事件預警機制的重視，對有可能發生的群體性事件做出及時、準確的判斷，提前做好準備，采取相應的預防措施，以最大限度減少群體性事件發生所造成的社會危害和經濟損失。

關鍵詞：群體性事件；預警；機制

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）14-0034-03

當前我國正處在經濟大變革時期，各種社會矛盾交織，社會分配關系有待于進一步理順，居民收入差距還比較大，加上受國際局勢的影響，國內群體性事件時有發生。切實加強研究預防和處置群體性事件，對于促進國家社會政治穩定、改革發展都有著重要的現實意義。

一、群體性事件的特點

（一）發生起數和事件規模呈增大趨勢

隨著市場經濟的發展和改革的深化，近些年群體性事件的參與規模較以往有所擴大，參與主體除了較為普遍的的失地農民、下崗失業工人和城鎮化進程中拆遷的居民以外，還有企業職工、無業的部隊軍轉干部以及離退休干部等等，有些地方還出現了在職領導干部參與群體性事件的情況。這種多元化趨勢表明了一方面在市場經濟中，每一個人都是一個獨立的利益主體，作為一個獨立的利益主體必然會衍生民主意識，所以廣大公民的利益意識和權利意識會不斷地增強；另一方面也體現出當前的民主政治還不完善、法治建設還存在著很多薄弱的環節，廣大公民的利益表達和訴求渠道還不暢通。群體性是群體性事件的基本特征。在改革開放過程中，隨著社會關系和社會結構的重大變化，形成了許多具有共同利益的社會階層等利益群體。這些共同的利益目標會把具有相同利益的群體吸納進來，集結到一起。同時，由于經濟格局的不斷變化，不同利益群體在社會結構中所處位置不同，收入差距逐漸擴大，導致了不同的群體之間利益要求出現明顯分歧，摩擦沖突增多。

（二）針對性和利益性特征明顯

所謂針對性，指的是每一起群體性事件都會具體而明確的指向一定的利益訴求，其針對的對象有時是黨政機關或某一單位的不作為或亂作為，有時是針對某個人或某一部分人。絕大多數群體性事件的最終目的都是要求解決某一個特定的利益問題，比如說，有的是因為某個即將出臺的政策會損害其利益而要求對政策進行修改；有的是要解決工資拖欠和生活困難的問題；有的是要解決拆遷安置補償不合理的問題；有的是要求對個別領導干部和管理人員進行懲處等等。利益是人們生存、發展和享受所需的一切，由于利益資源的有限性和稀缺性及利益需求的無限性和多樣性，各利益主體在追求利益的進程中，以實現自身利益最大化為目的，因此利益的差別和受損就使得利益主體之間的沖突產生成為可能。當前群體性事件參與者目的大多是爭取經濟利益，具有非對抗性，沒有明顯的政治意圖，基本上屬于人民內部矛盾。

（三）組織程度明顯提高

近年來，群體性事件逐漸改變了過去那種結構松散、組織程度化低的狀態，目前，有很大一部分的群體性事件是有組織的進行的，特別是那些參與人數較多、社會影響較大的群體性事件都是經過事前的策劃布置，并且有明確的目標和統一的行動，甚至不同的區域和行業之間互相聲援。群體性事件大多是在醞釀的過程中，通過某個導火索而引發。總結近些年發生的群體性事件，絕大多數群體性事件都不是自發的，幾乎每一起大規模的群體性事件背后都是有人在有組織的進行煽動和策劃。如果沒有組織者的策劃和煽動，既使廣大群眾有強烈的利益訴求和不滿情緒，也很難自覺地去組成一個利益群體，當然更不會去參與非法的集體行動。

（四）多種矛盾交織，問題復雜，處理工作難度加大

近幾年發生的群體性事件，從涉及領域看，已涉及城市、農村、企業、機關和學校等眾多領域；從參與人數看，群體性事件少則幾十人，多則成百人甚至上千人；從參與人員來看，絕大多數是普通民眾，但也不排除一些不法分子；從引發的原因看，既有直接原因，如征地拆遷及補償安置政策落實不到位，又有深層原因，如利益分配不公；從性質來看，既有一般的違反治安管理條例的行為，又有違法犯罪行為；從合理性與合法性看，正當要求和違法行為交織；從發展過程看，群體性事件具有多層次、多階段和反復性等特點。有的群體性事件是采用集會、上訪和靜坐等較為和平的方式；有的群體性事件則是通過阻礙交通和群體圍攻甚至是打砸搶燒等暴力非法行為來滿足其利益訴求。大多數群體性事件是目標的合理性與行為的非法性共存。從根本上看，市場經濟條件下的所有制形式和分配方式的多元化決定了利益群體構成的復雜性，使得各種利益矛盾交織，有些群體性事件的利益訴求很難立刻解決，如果應對不當的話，很容易使矛盾進一步激化和升級，從而增加后期處理的難度。

二、群體性事件預警管理存在的問題分析

（一）預警監測不力

預警的一項重要工作就是要對各種潛在風險進行隨時評估，群體性事件預警監測系統的主要作用就是通過搜集和整理能夠反映群體性事件風險征兆和動向的各種數據以及信息，把這些數據和信息進行匯總綜合判斷，及時反映給相關部門，從而能夠及時準確的相關的措施對有可能出現的群體性事件進行預防和控制。群體性事件風險的監測也可以稱為群體性事件風險信號監測，說到底，建立預警體系的主要目的就是要搜集準確的預警信息，并把這些信息提供給有關部門，從而形成快速有效的應急反應機制。就目前我國現有的預警監測體系來看，對風險征兆和風險動向的檢測還相當薄弱，政府管理中危機管理還缺乏專門的部門和人員，不能及時預測有可能發生的危機。特別是沒有一套有效靈敏的信息監控系統，信息搜集不及時，收集到的信息也不能及時準確地傳遞給相關部門和上級領導。

（二）應急預案粗陋，缺少演練

俗話說：凡事預則立，不預則廢。事前定，則不困；行前定，則不疚。”盡管近幾年我們國家對公共危機預案的體系建設逐漸加以重視，各個地方都在著手群體性事件應急預案的編制，但是依然有諸多需要完善的環節。最大的問題就在于應急預案比較粗陋，缺乏模擬實踐的演練。制定應急管理預案就好比人體進行計劃免疫，社會作為一個組織系統，通過制定預案未雨綢繆，可以在政府危機管理中做到有備無患。一旦危機發生，必須要有應對有可能出現的各種情況的多套行動方案，還要對相關的人員進行培養和培訓，而且這些預案必須要經過模擬的預演，不斷地檢驗這些方案是否可行，通過演練對預案中不完善的地方進行不斷地補充和調整，從而使這些預案更加科學、可行，同時通過培訓和預演提高相關部門和人員的實戰能力。

（三）預警責任機制不健全

當群體性事件即將發生時，特別是處置大規模的群體性事件，必須要有一套完備的以政府作為主導的，能夠協調相關部門廣泛參與的工作機制，否則的話很難將群體性事件控制在萌芽狀態。在這個過程當中，政府作為主導方，對能否有效的預控群體性事件將起到極其重要的作用。目前，我們國家對群體性事件的預警還處在一個不成熟的階段，當重大的群體性事件發生時，政府作為主導方，其功能還不能得到完全有效地發揮，例如有的部門緊緊從本部門的利益出發，缺乏大局意識和全局觀念。從現有的應急預案來看，對群體性事件事先預防和控制研究得不夠深入，往往偏重于對事件的事后處置，預警法規大多以條例的形式出臺，在內容上對利益相關方的責、權、利規定得比較籠統，在實踐中缺乏可操作性。

三、構建群體性事件預警機制的對策建議

（一）夯實建立群體性事件預警機制的制度基礎

當前我國群體性事件發生的原因比較復雜，我們遇到的很多矛盾和問題，都是在改革過程中出現的矛盾和問題，必須通過推進改革來加以解決。改革是實現國家現代化的必由之路，同時也是化解并最終解決社會矛盾、實現社會和諧的根本途徑。

1.推進市場經濟體制改革，規范市場經濟秩序。當前我國在市場化進程中出現種種信用缺失現象并非是市場經濟所固有的，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，整頓市場秩序、建立現代市場體系是一個亟待解決的問題。只有建立起規范的市場經濟秩序，才能為不同的利益主體提供一個平等競爭、共同發展的市場環境，從而為協調社會利益關系奠定一個良好的基礎。整頓和規范市場經濟秩序，必須正確認識整頓和規范市場經濟秩序和誠實信用的關系，“標本兼治，著力治本”，加快建立社會信用體系。因此，建設信用體系應從兩方面努力：一是加快市場化改革步伐，打破行業壟斷，健全各類市場，使市場資源配置上真正發揮基礎性作用，為經濟活動的規范化創造一個良好的載體。二是必須加快國有企業的改革和國有資產管理體制改革的步伐，為誠信提供內在動力，切實做到產權明晰化。在市場經濟的活動中，明晰的產權是企業追求長遠利益的動力。有恒產者有恒心，只有追求長遠利益的主體才會講信用。

2.深化行政管理體制改革，轉變政府職能。深化行政管理體制改革，推進政府管理創新，是完善社會主義市場經濟體制、推進改革開放和現代化建設的重要環節，也是化解各種社會矛盾的重要保障。2014年李克強總理在國務院常務會議上強調：中國經濟向中高端邁進，打造中國升級版，必須轉變政府職能，建設現代政府。政府推動經濟發展不能過分依賴財政和貨幣政策進行“強刺激”，但卻需不時對行政管理體制改革進行“強推動”，通過簡政放權、放管結合，更大激發市場活力，更多釋放改革紅利。怎么確保放下去的權力不被截留，不讓私利阻礙改革，仍然有大量的工作要做。要建設現代政府，必須下決心改革行政管理體制，讓千千萬萬的中國人，盡早實現大眾創業、萬眾創新的心愿。通過簡政放權、放管結合，給市場讓出更大的空間，創造更公平的環境，讓市場主體的創造活力、潛力、競爭力爭相迸發出來，這本身就是最有效的刺激。通過深化行政管理體制改革，轉變政府職能，樹立起以人為本的政府管理思想，全面提高人民的物質文化生活水平和健康水平。

3.推進分配制度改革，調節收入分配關系。改革開放以來，我國收入分配制度改革逐步推進，從我國的基本國情和發展階段出發，不斷加大收入分配調節力度，積極而為，量力而行，有序推進，堅持妥善處理好改革、發展、穩定關系，極大地促進了國民經濟的快速發展，但收入分配領域仍要堅持解決突出問題，需要進一步推進收入分配制度改革。黨的十八大報告指出“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，調整國民收入分配格局，加大再分配調節力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩步前進。”黨的十八屆三中全會之后發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“建立個人收入和財產信息系統，保護合法收入，調節過高收入，清理規范隱性收入，取締非法收入，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局。”

（二）完善利益表達機制和協調機制

調節不同利益群體之間的利益關系和利益沖突，有效規范群體性事件，最重要措施是加強社會主義民主政治發展，建立健全能夠充分反映不同利益群體的利益訴求機制。

1.完善信訪制度，提高信訪工作水平。信訪制度是具有中國特色的社會主義制度體系中體現民主、反映民意、救濟權利的一種特殊制度。在新的階段，由于社會轉型、體制轉軌，社會矛盾和問題表現得更加復雜多樣，群眾信訪工作中出現了歷史遺留問題與現實問題相互交織，經濟利益訴求與政治權益訴求相互交織，正當要求與不合法方式相互交織，多數人的合理訴求與少數人的不合理要求相互交織，群眾自發行為與敵對勢力惡意插手操縱相互交織的復雜局面。在信訪機制改革的過程中，需要特別明確信訪工作機構行為的性質，要在明確信訪性質的基礎上使它和法律接軌，信訪機構的行為作為一種行政行為應當和其他行政行為一樣接受司法審查。

2.培育社會組織，整合利益訴求。社會組織已經被公認為是政府失靈和市場失靈的有益補充。群眾的各種訴求總是多樣的、分散的、多方面的，當群眾有利益訴求要求時，絕大多數可首先向相關的社會組織投訴，而不是像現在這樣首先找各級政府，把所有訴求和矛盾都集中到各級政府。發揮社會組織在政府與群眾之間橋梁和紐帶的積極作用，要加強社會團體、行業協會和社會中介組織的利益表達能力，通過更多、更廣的渠道表達人民群眾的利益要求，從而使政府的決策能夠體現大多數人的利益。同時要加強領導和引導，在各利益群體中建立健全黨團組織、工會等，為群體成員的利益表達提供條件，使之通過制度化途徑傳送到政治體系中，以減少社會沖突、維持社會穩定。

3.完善利益表達機制，暢通表達渠道。所謂利益表達，是指各個社會階層的人，通過一定的渠道和方式向政府、執政黨和社會各級組織機構表達自身利益要求，以求影響政治系統公共政策輸出的過程。而利益表達機制就是在承認個體正當利益的基礎上，允許社會成員通過正常合法的渠道和方式表達自己的利益訴求的機制。因此，利益表達的過程就是利益表達主體向政府、執政黨表達自己的利益訴求，政府和執政黨則對各類利益進行協調與綜合，在政府政策層面上達成各種利益間的高度整合，使分散的特殊利益整合為國家的整體利益的一種過程。利益表達渠道是利益表達主體向政府、執政黨或者其他社會組織表達自身利益訴求的途徑和中介物。大力拓寬利益表達渠道，清除利益表達障礙，理順不同渠道和不同環節的關系，讓利益表達主體，特別是弱勢群體，享有足夠的利益表達空間。

（三）構建預警信息管理系統

預警管理系統是通過收集相關的資料信息，對有可能誘發群體性事件的因素進行監測和評估，監控風險因素的變動趨勢，并對此做出預測和報警，向決策層發出預警信號并提前采取預控對策的系統。根據群體性事件發生的過程和機制，具體來說將群體性事件預警管理系統設計為指標管理系統、數據處理系統、專家分析系統、警情演示系統、對策控制系統等。

1.指標管理系統。包括指標體系的建立和維護，這套指標體系是依據一系列科學方法，經過專家嚴密論證選擇出來的反映社會安全運行狀況的一套敏感指標。指標管理系統分兩個層面，一是建立指標框架，按照確定的預警指標，經過專家論證選擇后，設定出具體反映有可能發生事件的指標控制區間和警戒線，進行周期性監測預警，判斷社會穩定趨勢。二是修訂指標，及時對指標體系進行深度開發和修正完善，對指標數量、內容及權重進行修正，更好指導實踐。

2.數據處理系統。這個系統由數據庫和計算模塊構成。數據庫的任務是完成數據的錄入、分類、匯總、儲存和更新；計算模塊主要任務是代替人腦完成大量復雜的數據計算工作。在對數據進行廣泛的搜集的前提下，需要對搜集的數據進行科學有效的分析和處理，在信息化和現代化的時代背景下，我們應該引進先進的計算機數據處理技術和設備，在人為設定標準之后計算機自動生成計算模塊和數據模塊，使電腦能更好地代替人腦完成復雜大量的數據計算工作。同時對于數據庫進行不斷地更新，根據時間的發展和處理群體性事件過程中積累的經驗，對有用處的數據進行不斷更新、錄入、匯總、分類等，使數據更具有時效性和可用性，形成一整套涵蓋率高的數據系統，便于相關專業人員對數據進行分析和研究，同時為政府的決策提供準確的信息借鑒。

3.專家分析系統。建立專家咨詢制度，充分利用專家的主觀判斷，通過信息溝通和反饋，達到人機智能化互動，使預測意見逼近實際情況。可以使用德爾菲法對群體性事件的發生進行預測，德爾菲法是通過匿名的方式對各個專家的意見進行征詢，并不斷分析和整合，再反饋回去重復進行征詢專家意見，經過循環往復使得專家的意見不斷趨同，最后做出符合一定科學性趨勢的預測結論。專家庫要由資深研究人員和實際工作經驗的政府工作人員組成，專家之間定期進行信息溝通之后，對警情進行分析研判，為政府和有關部門提供關于群體性事件的分析報告，提出自己的意見和建議，有效地針對有可能發生的群體性事件進行預警，及時反饋。對于預測風險較大的事件應盡早對可能發生的危機采取應對措施，對于預測風險較小的群體性事件可以通過提前警示來控制事件的發生，盡量降低群體性事件帶來的影響。

4.警情演示系統。主要是將數據管理系統的計算結果和專家系統的分析結果直觀反映出來。參照經濟監測預警的做法：“綠色”表示無警，“藍色”表示輕警，“黃色”表示中警，“橙色”表示重警，“紅色”表示巨警等。預警演示具有評估和預測兩項功能。前者是對社會穩定的現實狀況做出評估，發出不同的報警信號；后者是根據專家的預測，發出不同的預測性報警信號，為政府決策提供依據。

5.控制對策系統。這個系統主要包括兩部分：一是儲存積累應對各種危機的常規案例庫，根據警情性質和類別調出若干相應對策；二是應對非常規警情的專家咨詢系統，以準確制定所采取的控制對策，啟動應急響應系統。這個系統是與專家分析系統相連的，為決策者提供應急性、思路性、建議性的人機互動系統，通過與專家分析系統的對接，采取積極的措施阻止群體性事件的發生和擴大化。

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