基層政府危機管理存在的問題與應對

摘 要：公共事件的頻繁發生給人民的生活帶來了巨大的損失，對社會的穩定和諧發展造成了威脅。就目前政府危機管理的研究來看，研究政府宏觀層面的居多而具體到以基層政府作為研究對象則較少。基層政府的危機管理能力直接關系到群眾的日常生產和生活，關系到基層社會的安全和穩定。在案例研究基礎上，采用調查研究和文獻研究相結合的研究方法，綜合分析了基層政府危機管理的不足之處，并結合當地的實際情況，提出基層政府應對危機管理要嚴格依法辦事，并加強應急知識的普及工作。

關鍵詞：基層政府；危機管理；問題；應對措施；案例研究

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）14-0001-03

“危機”一詞根據字面的意思，可以將其通俗的解釋為危險。現代漢語字典的解釋：危險的根由或嚴重的困難關頭，如人們常說的危機四伏或人才危機。而英文crisis本是醫學用語，譯為是決定病人走向死亡還是逐漸恢復的關鍵時期，后用來形容至關重要的、需要立刻做出決定的狀態[1]。政府危機管理也稱為公共危機管理，主要聚焦在非傳統化的安全威脅，比如突發性的公共衛生事件、自然災害、事故災害、社會事件（包括群體性的事件）等等[2]。政府是公共危機管理的核心主體。政府的危機管理就是政府相關的組織和部門采取相關的管理措施和應急機制來減輕和避免災害或突發事件給百姓和社會帶來的嚴重傷害和巨大損失。在政府危機管理中基層政府危機管理具有重要的地位。基層政府指“縣、區級以下，包括鄉、鎮的，統治階級行使國家權力、實施階級統治的國家機關”[3]。在政府的各級管理層次中，基層政府處于與人民群眾直接接觸的第一線，是距離社會最近和與公眾聯系最密切的層次，也是政府組織的根基；其危機管理具有直接性與強烈的時效性，它是否及時有效也直接反映了政府應對危機的能力與效果。因而基層政府危機管理機制的建立和完善有助于最直接最快捷地滿足社會最新需求，也有助于從最基礎的社區層面來保證社會的穩定，

本文主要采用調查研究和文獻研究相結合的研究方法以基層政府應對發生在江淮地區的暴雨洪澇災害事件為案例進行分析，并通過對參與案例事件處置應對的政府基層工作人員和受災群眾的訪談調查，總結當前基層政府危機管理中的成功經驗和不足之處，提出相應的政策建議，以期為進一步完善基層政府的危機管理機制提供一點借鑒。

一、基層政府危機管理的案例研究

（一）事件回顧

江淮地區F縣由于煤礦開采，地表沉陷面積已有幾十萬平方公里。2011年夏天，該縣受到強暴雨，地處煤礦塌陷區的3個行政村的7個自然莊園洪澇災害嚴重，局部區域地表積水最深時達2-3米，受災人數數千。災害發生后，當地政府即成立了特大暴雨救災工作指揮部，組織各有關單位進入災區，安置轉移群眾，安排群眾的衣、食、住、用等救災物資，保證群眾的生活不出現問題。在該次緊急救災過程中所有受災群眾都得到了安全轉移，無人員傷亡。總體來說，縣級緊急救災情況比較及時有效，沒有任何人員傷亡和重大疫情的發生，這主要可以歸于兩方面原因：一是迅速啟動應急預案。縣級政府及時啟動防汛救災應急預案，成立搶險救災指揮部，明確各領導的分工職權，安排部署搶險工作，明確職責、加強調度、有序指揮，確保各項任務落實。二是災后救災及時有效。災情出現后，縣領導組織干部和民眾展開安全排查。同時緊急向上級匯報，省市有關部門在人力、物力上給予大力支持。安排數個臨時安置點，建立三餐定時供應、衛生防疫、醫療救助、救災物資發放、治安巡邏等規章制度。各部門的緊密配合為災區群眾解決了眼前的困難。縣、鄉、村三級干部深入前線，積極動員群眾響應政府號召，轉移到安全地區。

（二）基層政府危機管理的有效性及存在問題

通過對受災群眾的實地訪談，可以反映當時救災的具體情況比較及時有效。據災民描述：“水有一層樓那么高，我看電視到晚上9點，看看水到門口了。后來我穿了衣服就跑到樓上了，第二天來船把我們接走了。”村民反映救災途中也沒有人員傷亡：“我們村上沒傷一個。幾個（自己家）房子差的都跑到別的（房子蓋得好的人家）樓房上面去了，后來來了只大船把人都救走了。”部分村民反映發水時的社會關懷很好：“（村主任）也來關心（老百姓）的。發水的時候讓我們在學校住，警察他們都來看望（我們），還有東西給我們送，好吃的、日用品什么的。吃是公家給的，一天一人30元，給了半個月的（錢）。”“樓下淹了就住樓上，當時找親戚還借了船，大概過了2天救災隊的船來了。（因為水沒退下去）困在家里，要想出去就靠船進出。看各家需要，有需要（救災隊）就出船，免費的。”災后領導也很重視衛生工作：“醫療跟上了，有醫療隊過來的，治療還是比較及時的。那個看病（小病）不要錢，看大病可以轉到G鄉那邊的大醫院，他給你轉到大醫院去。又派人來消毒的，消毒了好幾天，每家每戶什么地方都消毒。”

總體來說，面對突發危機，基層政府在上級政府的組織和幫助下能夠及時有效地處理突發的暴雨災害。得知災害發生，基層政府在第一時間上報給上級，并在上級的支持和幫助下以最快的速度調集船只進行救災行動，保證了群眾的人身安全，災區的群眾沒有在災后受餓及發生重大疫情，這也印證了基層政府在應對危機管理方面的重要作用及有效性。

但根據實地訪談發現，當地基層政府在應對突發危機方面仍然存在一些不足之處。

1.危機預警機制落后

這主要表現在預警信息收集和發布的能力不足兩個方面。當問及明知本村處于塌陷區，政府應對此類突發災害狀況是否有預警措施，村民們回答說：“沒有，啥都沒有，誰也不知道。村里他自己都不知道，他（村主任）也來不及通知，（雞、羊、豬之類的畜生）都已經淹死了。”這反映出基層政府的預警工作還不完善。雖然預防比治理更重要，但在現實中基層政府似乎更重視治理，往往忽視了預警工作。預警機制落后，使許多潛在的危險不被發現，往往導致基層政府在面對危機時處于被動狀。

2.預警硬件設施匱乏

《國家突發公共事件總體應急預案》規定，有關部門要通過圖書、報刊、音像制品、廣播、媒體、電視、網絡等廣泛地傳播應急法律和預防、避險、自救等常識，增強公民的自我保護意識[4]。但事實上，這些尚沒有落到實處，公共危機預警系統多數停留在紙面上，經不住實際災害的檢驗。特別是在農村，一方面預警硬件設施匱乏，電視廣播和喇叭等媒介傳播工具難以有效使用，在突發緊急事件時無法在第一時間向村民傳達準確消息，做好避險減災工作。由于報警系統落后，信息溝通不暢，降低了基層政府的危機預警能力。另一方面缺少相應的培訓計劃和培訓機構，相關人才嚴重不足，以致往往不能有效制定和編排應對危機的有關措施，導致危機來臨時無從下手的被動局面。

3.民眾危機意識薄弱

從訪談中可以看到公眾的危機意識相當薄弱。主要表現在兩方面：第一，危機教育缺失。從訪談中可以得知村里幾乎沒有進行過相關的危機教育，群眾對危機知識了解甚少。由于留在鄉村的多數群眾文化程度不高，大多都缺乏專業的自救和互救的基本常識；基層政府工作人員在預警、應急管理方面也缺乏相關知識和技能。第二，存在嚴重僥幸心理。地方基層政府的干部和群眾普遍缺乏危機意識，存在僥幸心理。認為災害不會發生，不會很嚴重，災害來臨總有辦法可以解決，不會危及生命的災害不足畏懼，因而對危害認識不足，危機意識淡薄。正如村民回答說：“我們這里就是有水了也會定期排水。水下去了，我們就繼續住下去。”“當時村里（干部）也提前說了可能會發大水要大家注意，可是大家也沒有當回事，誰知道水上的那么快。”

危機意識薄弱和危機知識缺乏這兩方面的問題，往往導致一旦發生危機事件便手忙腳亂，恐慌無措的局面[5]。

4.危機管理立法不完善

我國的危機管理研究起步較晚，危機管理的相關法律制定方面還不夠完善，目前中國還沒有一部綜合性的應急法[6]。基層政府危機管理的立法更是止于書面并未落到實處。由于沒有分別立法規范職能部門的合理分工，造成遇到突發事件則相互推脫責任，使得災害不能在有效的時間內得到有效處理，以致延誤最佳治理時期，給后期的災害救助帶來嚴重影響。在危機事件中，公民的財產可能被征用，必須保障公民的合法權益，保證政府不濫用權力，這些僅僅依據應急預案是無法解決的問題，必須依靠相關的法律強制性約束才能解決。從訪談中可以發現，由于沒有一部相關完善的法律做約束，百姓的權益就不知從何維護。”

5.政府公信力不足

少數基層干部公仆意識淡薄，責任心不強，過分看重個人利益，導致群眾對政府信任度的缺失[7]，也是影響基層政府危機管理有效性的因素之一。通過訪談，可以感受到群眾對政府缺少信任感主要是由于政府工作中的不足：一是政策執行不公開透明。基層政府對災后賠付標準的信息不夠公開化。據了解，當地基層政府的災后救災物資的賠付有詳細標準，文件資料俱全，并且信息資料清晰；但多數群眾并不了解賠付的具體標準；他們反映工作人員來清查損失物資、計算損失額度、賠付款項沒有清單顯示，只有簽字領款。因此，雖然基層政府做的是好事，卻沒有贏得百姓群眾信任。二是辦事效率不高。基層政府應對災后恢復工作辦事效率低下，災害發生于2011年，但2013年政府的災后賠款工作尚未完全結束。仍有部分群眾的賠款尚未到位，他們也無法得知賠款何時能到自己的手中。有的群眾上訪反映，但有關領導相互推諉，使得問題掉入死循環狀態，無法解決。三是缺少誠信。部分群眾反映基層政府缺失誠信，政府許諾的賠償款遲遲不能到位，許諾的安置房實物又與圖紙不符，造成了群眾強烈的不滿。有些群眾反映，安置房的成品與當初給看過的圖紙存在不符的現象，并且蓋好的安置房存在嚴重的質量問題：“我們房子淹了也沒地方住了，沒辦法了，質量不好，豆腐渣工程，房子外壁裂了，還沒住呢。水管都露在外面，房子質量差。頂層一是漏水，二是熱，也沒隔熱層。”

二、基層政府危機管理的合理化建議

針對上述基層政府危機管理中的不足之處。筆者提出一個基層政府完善危機管理機制的理論模型（如圖一）和一些有關的政策建議。

（一）嚴格依法辦事

法規是約束人類日常行為最有效的工具和政府行為的重要依據，依法辦事可以實現法治監督，規范各部門的執行力，做到分工明確，職責清晰。因此基層政府應根據當地的地理、生產和經濟的特點，根據往年地方政府總結的防災、減災、抗災的綜合管理經驗，盡快制定適合本地區實情的《基層政府危機處理條例》。該條例可以對危機預警、危機緊急啟動步驟、危機狀況下的操作體制、危機狀態下各級部門指揮權限、危機信息向上級傳遞的方式、請求上級救援的情況分別做出詳細的規定[8]。

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（二）加強應急知識普及工作

大部分危機的來源在于缺乏對危機的防范意識，因此如何加強對群眾的危機教育培訓，普及危機常識，引導群眾能在危機狀況下使用正確的方法展開自救和互救是首要問題。首先要強化普及基層領導干部的危機意識，同時展開對普通群眾的教育，可以采用個人和村莊集體相結合的方式，定期向群眾宣傳、科普危機狀況下正確的處理方法。按照當地的實情，印發有關應對災害多發地區周圍突發狀況和急救方法的宣傳小冊，又鑒于部分村民識字能力有限，在向當地村民派發小冊子的同時一定要進行口頭宣講和教育。這樣當災害發生時就可以發揮危機教育的效用，真正做到專業救援和群眾自救相結合，更有效的減少和降低損傷。

1.建立地方危機管理研究中心

一個地方的安全度是一個地方穩定程度的核心保障。加強地方的危機安全研究對于提高地方政府的穩定團結有著不可磨滅的作用。正是由于缺乏危機管理研究中心，基層政府的預警工作落后，才造成當地此次突發暴雨災害無法預測。有鑒于此，要根據本地區的實情，做好危機管理的理論分析研究工作，對周圍可能發生的災害進行評估和預測，建立長期的危機管理研究中心，實時觀測周圍的動態，并在實踐中不斷完善應對突發災害的有效措施[9]。

2.健全與周邊地區的協調機制

加強與周邊地區在災情監測、預警方面的信息溝通和交流，以當地為圓心，規劃有效的半徑，形成影響圈，實時注意保持與周邊縣、鄉的信息傳達。在預防階段正確處理資源、設備等各方面的調配，有利于提升地方政府的監測、預警能力，提前做好防范工作和對危機事件做出快速和適當的反應。

3.健全各危機階段的處理機制

按照危機前、危機中、危機后的這三個階段，對基層政府部門的職責進行科學合理的配置，對于不同危機階段，負責監管部門分配明確。在危機前，重點抓監測、預警、預防；在危機中，側重于應急處置、救援；在危機后，著重處理評估、賠償、安置[10]。建立符合本地區特色的問責制度，對于工作失責的領導干部堅決給予相應的處罰，努力提高基層領導干部的辦事效率。

4.健全預警基礎設施建設

依據基層政府預警基礎設施缺乏的現狀和事實，建立基層政府的危機管理信息系統，利用現代的網絡技術建立統一、規范的危機管理制度和條例[11]。同時加強基層的危機預警設施的建設，例如：建設村莊的喇叭，在危機臨近時以最快、最直接的渠道通知村民做好預防和自救措施；建立村民短信平臺，實時觀測周邊潛在危機，提前預報周邊的危機信息，給廣大群眾提供參考并提前做好應對災害的準備；為基層各社區配備如滅火器、抽水泵、防空洞等危機自救的設施和場所等。

5.取得上級政府的支持與監督

加強與上級政府的溝通和交流，根據本地實情定期向上級政府匯報本地的危機預警情報。取得上級政府在人力、物力、財力的支持。在人力、物力方面，由上級政府指派有危機管理實戰經驗的專業人員支援基層政府危機預警機制的建設，向基層政府發放災害物資，保證災害物資充足以備應對突發災害；在財力方面，基層政府要合理利用上級政府的撥款，存儲災害物資，建設防災設施，建立統一、規范的災害信息預警系統[12]。

6.加強民眾參與和監督

危機管理不是政府單方面的事，需要廣大民眾的共同參與。民眾的力量不可忽視，實現政府、民眾雙管齊下的應急管理模式，共同參與完善基層政府的危機管理，做好應對突發災害的工作。要針對地區的實情，建立政府與民眾之間的交流平臺，定期組織群眾代表參加干部群眾交流會，建立網絡公共交流平臺，給民眾提出批評和建議的機會。面對危機，合理利用民眾的力量，加強民眾的參與度，發揮民眾的監督作用，幫助大家在第一時間做好自救工作，努力把群眾的損失和傷亡降到最低。

參考文獻：

[1]顧雅潔.論公共危機管理的非技術支撐體系[D].天津：天津大學，2005.

[2]李經中.政府危機管理[M].北京：中國城市出版社，2003.

[3]百度知道.什么是基層政府[EB/OL]（2009-04-22）.http：//zhidao.baidu.com/question/94364376.html.

[4]李程偉.公共危機管理：理論與實踐探索[M].北京：中國政法大學出版社，2006.

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[11]張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[12]金太軍.公共危機中的政府協調：系統、類型與結構[J].江漢論壇，2010（11）.