中英政府行政生態環境之比較研究

摘 要 行政生態環境是與行政系統有關的各種條件的總和，行政生態要素可以分為經濟生態要素、政治生態要素以及文化生態要素。本文將主要從這三個方面對中英兩國的政府行政生態環境進行比較，以期找出英國對我國政府行政生態環境的改造有價值的因素。

關鍵詞 行政生態 比較 經濟生態 政治生態 文化生態 借鑒價值

根據一般系統論的觀點，任何組織都不可能是絕對封閉的剛性系統，他們都必須在一定的生態環境中存在、發展和延續。所以現代的組織是一個開放的系統，而生態環境指的就是處于特定系統之外的一切因素的集合。

一、 行政生態的含義

“所謂生態，也就是生態環境，是針對特定系統而言的，是處于特定系統的邊界之外，占據一定空間，構成該系統存在條件的種種物質條件和形勢因素的統稱?！?/p>

行政生態概念的提出，是在系統理論，特別是生態學理論引入到行政學研究領域之后?！八^行政生態，也就是行政生態環境，是處于特定行政系統邊界之外的，能夠對該系統的存在、運行與發展產生直接或間接影響的各種實體、情勢與事件的總和?！北疚膶χ杏⒄姓鷳B環境的比較，主要從經濟生態、政治生態和文化生態三個方面進行闡釋。

二、 中英政府行政生態環境的比較

（一）經濟生態環境

英國是資本主義生產方式的先驅，也是最早進行工業革命的國家，資本義生產方式的確立和工業化得以完成使英國的社會經濟政治面貌發生了深刻的變化，英國成為世界工廠和最大的殖民帝國。但是，不斷崛起的國際競爭者，特別是美國和德國對占統治地位的英國經濟產生了巨大的威脅，經濟方面已經失去絕對優勢的英國只能憑借它的老工業以及在無形資產投資方面所取得的利益保持它在經濟方面的相對優勢。1979年上臺的撒切爾政府反對把充分就業作為宏觀經濟政策的目標，把對付通貨膨脹，改善宏觀經濟環境作為其政策的核心目標。把貨幣主義政策作為對付通貨膨脹的有效工具，使長期困擾英國經濟的通貨膨脹得到基本控制，英國經濟步入了良性發展的軌道。

而我國的經濟雖然目前取得了極大進步，但仍然處于發展中國家，整個社會經濟正處于現代化轉型的過渡期。這也使得我國行政系統面臨的經濟生態呈現出轉型時期的種種特征。自改革開放以來，我國在經濟建設、人民生活水平和綜合國力等領域都取得了舉世矚目的發展，是最大的發展中國家，但總體上說，社會生產力水平仍然比較低，各種人均經濟指標也很低。改革開放以來，我國打破了計劃經濟體制下公有制經濟一統天下的經濟結構，逐步形成了目前國有制經濟占主導地位，多種經濟成分并存、共同發展的社會經濟結構。

（二）政治生態環境

中國與英國作為政治制度和意識形態不同的國家，兩者在政治生態方面有著巨大差異，這些差異深刻地影響著兩國行政系統的運行和發展。政治生態環境主要包括：國家政權組織形式，即國家權力的排列組合方式；政黨制度，即該國政黨政治格局、運行情況，以及有關政黨的社會政治地位、作用等方面的制度性規范體系；社會團體，是指兩個以上的社會成員基于資源，為實現某種共同利益要求而結成的一種社會組織，西方學者往往稱之為社會利益集團。

1、國家政權組織形式

英國在率先創建資本主義生產方式的同時，又率先創建了一套與之相適應的憲政制度，這就是以議會為實質性部分的議會制。17世紀“光榮革命”之后，君主立憲制正式在英國確立起來，議會成為政治活動的中心，是各個政治結構的核心。在英國，處于支配地位的議會，主要承擔立法職能。議會（下議院）在制定任何法律或修改已制定的法律上擁有不受限制的權力，任何其他機關或法院無權加以否決。司法機關與行政機關處于從屬地位，承擔著執行法律的職能。司法機關掌管審判，行政機關負責公共事務管理。英國在封建專制制度的一片汪洋中獨辟蹊徑，確立了一種全新的政治體制--君主立憲制，用憲法的權威國王的權力與行為受到約束，最終在“議會至上”原則之下克服了與憲政水火難容的專制，把國王變成了統而不治的虛君，即“虛位元首”。

人民代表大會是我國的政權組織形式。根據這一根本的政治制度，人民代表大會是我國國家權力機關，根據國家的一切權力屬于人民和民主集中制的原則，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關和司法機關都由人大產生，受它監督，對它負責。“人大及其常委會通過制定國批準同級政府的政策、方針，制定有關行政系統及其運行程序的法律規范，決定政府的重要人事任免等權力來實施對政府的領導、監督與控制；司法機關，包括人民法院與檢察院，則通過行使審判權與國家監督權，來對行政行為及其后果進行合法性監督與制約?！?/p>

2、政黨制度

英國是當今世界上較為典型的兩黨制國家，英國的兩黨制是指整個國家由資產階級兩大政黨采用輪流執政的方法實行統治，保守黨和工黨是英國兩大主要政黨。在議會中占多數席位的政黨成為執政黨，多數黨的領袖是當然的內閣首相，由首相組織責任內閣，挑選閣員，直接行使國家權力。值得注意的是，在英國，由議會下院中獲得次多數席位的反對黨領袖挑選該黨在下院中有影響的成員，按照內閣的模式組成了“影子內閣”。“影子內閣”會給當任內閣施加種種壓力，其存在是為了促使當任內閣倒臺，并最終取而代之。在這里需指出，英國的兩黨制中的兩大黨派并不是敵對的，而是競爭性的。

與英國不同，中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制度是我國現行的政黨制度，也是我國的基本政治制度之一。這一制度使得中國共產黨在整個國家政治體系中占據當然的核心領導地位。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，通過建立與各級政府直接相對應的、嚴密的層級節制的組織系統行使領導職能，并直接干預行政政策的制定、實施、監督等過程。

3、社會團體

英國的社會團體發展比較完善，社會團體在英國政黨政治中發揮著重要的作用。社會團體在聯系政黨和群眾中有著獨特的便利條件，政黨也通過加強聯系和派員參加社會團體的形式來對社會團體施加影響，所以英國政府在官僚體制外尋找合作者以解決英國社會與經濟發展中出現的問題。例如，“英國科技社團在英國公共政策過程中具有重要地位，是英國政府科學擬定和采納政策方案， 使政策制定科學化，實現政策目的的重要智力來源?！痹谖覈S著人民經濟文化生活水平的不斷提高，同時也由于黨和政府還權于社會和社會管制的逐步放松，社會公眾的自我意識與責任感不斷增強，我國的社團組織很快得到了社會的認同并迅速成長起來。國務院于1998年頒布了《社會團體登記管理條例》通過法律的形式對社會團體的存在表示認可并保障了社會團體的合法權利。“目前我國社團組織在快速發展的同時，也存在諸多問題，如法制不完善、政社不分、活動經費不足、專業能力不強等。”

（三）文化生態環境

文化生態環境主要包括以下幾個方面的內容：行政神話，即社會民眾在社會化過程中逐漸形成的關于基本社會價值的認知和總體價值取向模式；行政功能文化，是關于行政系統的功能結構觀；行政運行文化，是行政運行機制的認知與價值取向模式；行政公共關系文化，是行政系統各種對外關系的統稱。

1、行政神話

塞繆爾·亨廷頓認為，西方文明與其他文明的不同之處，不在于發展方式的不同，而在于其價值觀和體制的獨特性。強調人作為一個獨立主體的特殊性，尊重他人的自由選擇，這也是英國行政文化的最主要特點?！坝辛藢€人權利的尊重，必然要求產生一套合理的制度，來確立和維系利益主體間的實踐形式和 權利體系，這個制度是在自由商談和共識交往理性原則下建立的。”英國的制度在根本上要求對政府的權力加以限制，以保護個人的自由，而且英國的法律并不是把國家視為一個法律實體，所有的政府公務員都是“國王的仆人”。

在我國，傳統計劃集權體制下，中國占主流的行政總體價值觀是管制型行政價值觀，這種類型的行政體系往往需要靠行政強制與命令加以維持；隨著改革開放的進一步深入，服務導向型的行政文化已經開始萌芽并迅速成長。這種價值觀要求行政組織以提供公共產品與服務、改善人民經濟文化生活為基本功能與價值取向。它的興起，將對在管制型行政文化觀念下建立起來的行政體制產生巨大沖擊，要求行政系統在功能、結構、運行程序與規則等各個方面作出相應的變革。

2、行政功能文化

英國的行政傳統是將政府權力限定在一個合理的范圍內，以充分保障公民的權利，政府的存在只是要其維持原有的制度，行政功能文化呈現出有限分工的特征。傳統的計劃集權體制下我國政府的行政功能文化是全能普化型，即政府是全能的，政府有能力也有責任總攬所有社會事務。但在當今時代，經過幾十年的經濟與社會發展之后，我國政府的行政功能文化已朝著有限分工型逐步轉變，有限政府觀與專業化傾向日益在行政文化體系中占據著主導地位。

3、行政運行文化

在實踐中，英國和我國的行政運行文化都兼具法治和人治的特征，但由于特定的歷史國情，英國的法律體系顯然相對完善，法治色彩也更為濃厚。我們都知道，英國是不成文憲法國家，英國法律的基礎是普通法的傳統，它是幾百年來由法官們通過判例而發展起來的一種“法官造法”制度，先例判決是英國法律制度的一個重要淵源。

改革開放前，在我國占據主流的是自律本位的行政文化體系，即行政主體根據自己的內在意志和個人情感引申出道德規范，并選擇與之相適應的行為模式，人治色彩非常濃厚。而市場經濟的興起為法律本位型的行政文化的上升提供了契機，它從人性不完善的基本假定出發，強調法律的至上性，認為行政系統應該規范化、法治化，要求行政權力應受法律制約。自十五大提出建設社會主義法治國家以來，法律本位的行政運行文化觀逐漸在新的時期取得了主導地位。

4、行政公共關系文化

從中世紀后期開始，英國人就一直以一種獨立存在的個性反對宗教的桎梏和封建專制，主體性意識逐漸增強。英國工業革命前夕，人性解放、文藝復興、新教倫理以及其后的啟蒙運動，形成了英國民主、自由的思想。英國的行政公共關系文化強調民治，民治是民主的前提。此外，英國傳統文化中存在著妥協、節制的精神，且具有較強的合作性，加之傳統的保守主義精神，決定了英國政治、行政改革的漸進性和穩定性。

依附服從型行政公共關系文化觀從我國的封建官僚專制體制下一直存續到新中國成立后的計劃集權體制時期，這一時期的社會民眾的人格基礎是權威崇拜以及對權威的依附。但隨著社會的逐漸開放與發展，人們的自主觀念、權利意識、參與精神日益增強，自主參與型的價值取向模式逐漸取代傳統的行政公共關系觀。人們為了維護自身利益，政治參與度不斷增大，試圖去影響政府過程，并促使行政系統發生相應的變化；同時，各個層級的行政主體、社會團體也要求決策過程的民主參與權。

三、 結語

系統論與生態學認為，任何實踐都是在具體的生態環境中發生于運行的，且只能在與生態環境的互動過程中實現自身的維持與發展。我們應該結合具體的行政生態環境更有效地理解和把握自身的維持與發展。但有利的行政生態環境既需要摒棄傳統行政生態環境中不利的因素，也需要借鑒他國行政生態環境中有價值的因素。對我國和英國行政生態要素的各個組成進行比較研究，可以讓我們更加深刻的了解到我國在經濟生態、政治生態以及文化生態上與發達國家之間的差異所在，從而可以有針對性的對我國行政生態環境進行改造。

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）