部門整體支出績效評價探析

開展財政支出績效評價，是我國深化預算管理制度改革和建立公共財政體系的重要方向，將對我國部門預算管理的科學化和規(guī)范化起到重要的推動作用。部門整體支出績效評價的難度要遠遠高于項目支出績效評價。項目支出績效評價中所應用的評價指標體系、評價方法與模式不一定適用于部門整體支出績效評價。為此，筆者對部門整體支出績效評價中存在的難點與問題做了一些探索和分析。

目標設定不夠優(yōu)化

在實際的績效評價工作中，由于部分單位預算績效管理意識尚未完全樹立起來，在績效目標設定時未進行充分的調研與論證，且未根據(jù)績效評價工作的要求設定績效目標，導致績效評價工作依據(jù)不足：不按照部門設定的績效目標進行評價，則會使評價工作主觀性較大；按照部門設定的績效目標進行評價，則會使評價工作容易出現(xiàn)偏離。總結來看，部門整體支出績效目標設定方面存在的突出問題是：

一是部門在設定績效目標時，往往是把年度工作計劃或總結中的重點內(nèi)容直接用來作為績效目標，或者在設定績效目標時沿用工作計劃或總結中的語言模式。

二是指標體系之間的系統(tǒng)性與邏輯性不夠充分，導致各分項指標間銜接性不足。有些部門在設定指標時，產(chǎn)出數(shù)量對應的是某些項目或具體工作的數(shù)量，產(chǎn)出質量或其他產(chǎn)出指標對應的則是另外一些項目或具體工作；經(jīng)濟效益對應的是這部分項目或工作的效益，社會效益或其他效益指標對應的則是另外一些項目。

三是效益指標存在不相關性，部分指標與其他部門財政支出有交叉重疊。一些部門在設定效益指標時，要么只在邏輯上進行推定，即在理論上推斷部門整體支出所產(chǎn)出生效益而難以從實際中找出支撐；要么“胡子眉毛一把抓”，把可見的直接或間接效益都納入進來。這就使得本部門整體支出的效益與其他部門的效益出現(xiàn)了交叉重疊，在一定程度上就會夸大本部門的效益。

四是指標量化不足，難以量化的指標未分級分檔表述，如“減少了……..成本”、“方便了居民的……..”、“提高了……..效益”等表述，難以在評價中進行把握。

五是部分指標過于具體，未突出部門指標的重要性與綜合性原則。部分部門沿用項目績效目標的模式來設定部門整體支出績效目標，或者把項目績效目標簡單堆積或匯集到一起，或者把項目績效目標的可量化的加在一起。這就使得部門整體支出績效目標中包含過多的難以反映部門整體工作的單項指標，而忽視了能夠反映部門整體工作的重要指標或綜合性指標。

個性化指標過少

財政部于2013年印發(fā)了《預算績效評價共性指標體系框架》。在實踐中，對部門整體支出的績效評價指標體系，往往是對共性指標體系的細化，而不是另行設計具體的個性績效評價指標。部門職能千差萬別，有的部門具有政策制定權，有的則主要是政策執(zhí)行；有的部門為縱向垂直管理機構，部門管理從上至下遵循一整套規(guī)則，有的為橫向水平管理機構，部門可根據(jù)自身特點制定管理規(guī)則；有的部門為公共產(chǎn)品與服務的提供機構，其產(chǎn)出主要體現(xiàn)為社會效益，有的部門則具有一定的經(jīng)濟管理權限，其產(chǎn)出體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟效益。如果用一套指標體系來衡量所有的部門，決策權限大小不同的部門、管理權限大小不同的部門以及產(chǎn)出所體現(xiàn)的經(jīng)濟社會效益不同的部門，就難以體現(xiàn)出差異性，進而使評價結果存在科學性與客觀性方面的缺失。

政策評價功能不夠突出

就公共部門來說，財政支出表現(xiàn)上看是“花錢”，實質上是執(zhí)行政府公共政策、提供公共服務的手段，事實上，每一筆財政支出的背景，都有著相應的政策內(nèi)涵。因此，政策相關是財政支出績效得以實現(xiàn)的前提。財政要符合政府的公共政策目標與經(jīng)濟社會發(fā)展需求，符合公共財政的功能定位。如果項目確有實施的必要，但由市場或社會完全可以解決，公共財政就無理由介入；如果項目實施確有必要，卻是與公共政策目標存在偏離，財政資金支持的理由也不充分。現(xiàn)行部門整體支出績效評價的指標體系中也包含有政策評價的環(huán)節(jié)，如《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》中，在績效目標合理性這一三級指標下，就要求評價“是否符合國家法律法規(guī)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃”。但由于比重較小、分值較低，且評價內(nèi)容涉及面較窄，其政策評價的功能還不夠突出。

系統(tǒng)改進

（一）優(yōu)化部門整體支出績效目標設定

針對部門整體支出績效評價工作中績效目標設定方面存在的突出問題，應在符合“指向明確、具體細化、合理可行”三項基本準則的基礎上，通過把握以下幾個方面的要求，提高部門整體支出績效目標的質量。

一是增強績效目標的系統(tǒng)性。首先應有一個總體的、綜合的、概括性的部門整體績效目標。在整體績效目標之下，通過對部門工作任務的分解，形成包括產(chǎn)出指標和效益指標在內(nèi)的指標體系。產(chǎn)出指標與效益指標下的二級指標應對應部門的整體或重點工作，使部門整體或重點工作成為貫穿產(chǎn)出和效益各具體指標的主線。

二是提升績效目標的相關性。績效目標應與部門整體支出的方向、結構與范圍相關，部門支出則圍繞部門的職能進行。應準確把握部門職能的界限，避免與其他部門的交叉與重疊。

三是注重各項指標的可衡量性。可衡量性不僅是指標的量化，還包括對定性指標的分級分檔表述。有些指標難以量化的指標，可通過在表述上與歷史年度相比（縱向對比）、與相關部門的情況對比（橫向對比）、與部門應當實現(xiàn)的目標對比等方式，形成級別或檔次。

四是突出績效指標的重要性和綜合性。有些部門職能較多，財政支出規(guī)模大、范圍廣，把所有與財政支出相關的指標全部列入顯然是不現(xiàn)實的。這就要求在績效目標設定時，應充分把握重要性和綜合性原則。對于整體工作的反映，盡量采用綜合性指標，對于具體工作的反映，則盡量采用比較有代表性的重要指標。

（二）在共性指標框架的基礎上，根據(jù)部門特點增加個性化評價指標

建議財政部門在建立預算績效管理體系的過程中，把部門整體支出的個性化指標體系構建作為其中的一環(huán)，分領域為各個部門的績效評價指標體系“量體裁衣”，形成部門整體支出績效評價指標體系庫。針對有政策制定權限的部門，要在評價指標中增加對政策本身的評價指標；針對主要是執(zhí)行政策的部門，要評價其政策落實程度及效果；針對主要提供公共產(chǎn)品和服務的部門，要弱化經(jīng)濟效益指標，增加公共產(chǎn)品或服務覆蓋程度及深度的指標，同時考核其公共產(chǎn)品或服務的質量；針對具有一定經(jīng)濟管理權限的部門，要增加其政策制定與執(zhí)行對經(jīng)濟社會發(fā)展目標實現(xiàn)的保障程度的指標；等等。

（三）進一步突出部門整體支出績效評價中的政策性評價

黨的十八屆三中全會強調：“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”。財政支出績效評價以“結果”為導向，而符合公共財政支出的政策目標，是財政支出績效充分發(fā)揮的前提。把財政支出績效評價從決策、管理、產(chǎn)出與效果評價向政策性評價拓展，有助于判斷財政支出與政府政策目標及經(jīng)濟社會發(fā)展需求的相符性及偏離程度，進而為財政支出的調整與優(yōu)化提供方向與思路，使之在國家治理中的基礎性作用得到更好地發(fā)揮。

一是財政支出應符合政府公共政策及其目標。國家及各個地方都會出臺經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃，各個部門會根據(jù)國家及區(qū)域性中長期規(guī)劃出臺本部門的中長期發(fā)展規(guī)劃，部門預算支出實際上是實現(xiàn)部門中長期規(guī)劃的手段。因此，評價部門整體支出，應考核其支出方向與結構和部門中長期發(fā)展規(guī)劃的相符性。

二是財政支出應符合公共財政的功能定位。公共財政的功能在于提供公共產(chǎn)品及服務，由市場能夠提供的私人產(chǎn)品不應由公共財政來負擔，由社會能夠提供的部分準公共產(chǎn)品，公共財政可對其進行適度的補貼。部門整體支出績效評價，應當考核部門支出是否突破了政府與市場和社會力量的界限，是否出現(xiàn)了政府功能“越位”、“錯位”或“缺位”的現(xiàn)象。

三是財政支出應符合國家及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需求。財政支出規(guī)模既定的情況下，財政支出的方向與結構決定了公共財政資源配置效率的發(fā)揮。財政支出是有限的，而經(jīng)濟社會發(fā)展的公共需求是巨大的，財政支出應當分清輕重緩急，切實用在“刀刃”上，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用。這就要求部門整體支出績效評價，應當考核部門在分配預算資金時，是否把財政資金用在了本領域需求最為迫切的方向。

四是相關政策中涉及面向企業(yè)的財政支出應與國際規(guī)則相協(xié)調。制定財政支出政策，不僅要立足于本國、本地區(qū)的經(jīng)濟社會戰(zhàn)略，還應與國際規(guī)則接軌。針對涉及補貼企業(yè)的部門預算支出，還應評價其與國際規(guī)則的協(xié)調性，避免財政支出因小失大，雖然小范圍內(nèi)支持了企業(yè)發(fā)展，卻在國際貿(mào)易領域增加了企業(yè)或國家的成本。

（作者系北京源隆會計師事務所有限責任公司、北京中圓資產(chǎn)評估有限責任公司總經(jīng)理）