城鎮化呼喚新的財稅體制

任何一個體制的設計和改革是要形成對經濟發展的支撐，由于經濟發展階段的變化，制度也應該相應發生變化。從這個意義上來講，在這個時候推進改革是必然的。在新型城鎮化背景下探討財稅體制改革要關注三個問題：我們現在形成了什么樣的財稅體制，城鎮化的財稅體制是什么樣的財政體制，以及未來我們可能會采取的改革方向。

當前的財稅體制

我國現在的財稅體制是1994年1月1日形成的。1978年前中國是完全的中央計劃經濟，財政主導一切。改革開放以后，由于對國有企業的放權讓利和利潤留成，財政收入大幅度下降。1984年開始推進利改稅、地方財政分灶吃飯、中央和地方財政分權，但由于國有企業效益不好，導致整個中央財政收入下降，無論是整體財政收入，還是中央財政在整個財政收入中所占的比重都下降到非常低，于是1994年的稅收體制改革提出兩個目標：一是提高財政收入占國民經濟的比重，二是提高中央財政收入占總體財政收入的比重。在這個過程中間，為了提高財政收入，我國進行了稅制改革，同時對中央地方的財力進行了劃分，這就是“分稅制”。分稅制形成了兩個體系，一個國稅一個地稅。營業稅是地方稅種，增值稅由中央收取，地方按比例分成。應該說這個財稅體制對后來的經濟發展起到了支撐作用。如果用當年改革的目標即兩個比重來衡量，今天已經遠遠完成任務，財政收入的增長已經大大超過GDP的增長速度，中央財力已經占大頭，在整個財政收入中占70%，地方占30%左右。與此同時中央政府支出占比為30%左右，地方政府支出占比70%，于是中央對地方有了轉移支付。

分稅制在過去有經濟支撐作用，但也帶來了明顯的問題，由于中央和地方的支出責任沒有分清，地方政府在一般預算收入不足的條件下為了完成它的支出責任不得不增加收入，也就導致了今天的土地財政，土地財政成為地方補充財政收入的重要手段。現在我們的預算體制包括一般性財政預算即稅收預算，基金預算主要是土地出讓金和稅外收入，國有企業和國有資本預算，以及社會保障預算四部分。這種體制走下去會有幾個問題：第一，因為財政收入增長速度非常快甚至超過GDP，導致宏觀稅負比較重，企業特別是在金融危機的情況下壓力比較大；第二，這種稅制下中央占財政收入的大頭，地方不得不形成多種收入來源；第三，中央和地方的事權沒有劃分清楚，因此支出責任也沒有劃分清楚。這三點，成為新一輪改革的起點。

城鎮化的財稅體制

城鎮化很可能就是公共服務均等化。市場不能提供均等化的公共服務，政府要彌補，要先從財政上有所安排。中國經濟經過三十幾年的發展現在進入新的時期，從理論上描述，從過去的投資和出口推動型更多的轉變為依靠內需和消費。公共服務的均等化和城鎮化是通過不斷的擴大就業和創業機會，使更多的居民進入城市，在這個過程中使其收入持續增長，從而實現擴大內需。所以，公共服務均等化是為城鎮化創造條件的。這要求財政體制從過去主要鼓勵投資的生產型，轉向鼓勵消費以及滿足社會平等的訴求。相應的，財政支出方向和支出結構應該發生變化。“十二五”規劃以及十八大都提出民生支出要成為最大支出。同時，財政收入體制也在發生變化，從2012年開始為了支持經濟的發展，特別是為了支持服務業發展，推出了“營改增”試點，局部試點地區使稅負減了400多億，全面推出后，稅負會下降數千億。上海的服務業比重很高，“營改增”促進了服務業的發展，帶來的結果是宏觀政策沒有很大的變化但就業增長了，特別是服務業的就業在增長，這樣的改革帶來更多的創業和就業。

改革方向

但是，“營改增”后出現了一個問題，即地方財政收入下降。要解決這個問題，現在有兩種不同的觀點：是繼續沿著傳統體制擴大土地財政，還是設立一個新的稅收制度。現在人們越來越希望建立一個新的稅收制度。回顧分稅制改革，新一輪改革應當從明確中央與地方的支出責任入手，重新理順中央和地方的支出關系，在此基礎上解決地方財力問題。從收入看，一般性預算收入大頭是在中央，所以一些支出責任應該上劃，比如說公共服務均等化，這是全體國民的事情，不能不同區域享受不同待遇。從而減低地方政府的支出責任，相應也減低了地方政府的收入壓力。在支出責任清楚的基礎上，財力也應該相匹配，在地方財力下降的情況下，考慮除了中央加大轉移支付，很重要的是地方稅種的設立。我們考察世界各國的稅種設立，無外乎是三種稅種，一個是財產稅，第二是消費稅，第三是流轉稅，但只能是中央政府收取。

在支出方面，要重新界定政府與市場關系，最重要是政府更多的關注民生社會的發展，而更少干預經濟。未來，財政支出中的民生支出要增加，國有資本支出要減少。最重要的是統籌四套預算。中國面臨人口老齡化的挑戰，未來最大的一個支出壓力就是養老保障支出，比如，把國有資產的股權劃進養老支出，將是合理有效的舉措。

在推進新型城鎮化過程中，財稅體制改革的啟動不僅僅關系經濟體制改革，還關系到社會體制改革和政治體制改革。財稅體制改革要求界定中央和地方政府的關系，要求建立法治社會、責任政府，要求預算透明化，由此約束政府的行為，從而為中國走向法治社會、責任政府奠定基礎。由此，財政體制的改革具有深遠影響，從這個意義上來講，適應城鎮化的趨勢，適時提出財稅體制改革，是下一步改革的關鍵。

（作者系中銀國際控股有限公司首席經濟學家）