一個1億人的問題

今年全國兩會期間，國務院總理李克強在政府工作報告中強調，“要推進城鎮化取得新突破”。此話引起外界關注，普遍認為目前推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的突破口之一。

新型城鎮化的核心是以人為本，一年前，同樣是在政府工作報告中，李克強總理提出“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人’問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”

農村轉移人口市民化這關系到一個1億人的問題，如何解決？

本質是基本公共服務均等化

“無論城鎮化涉及到多少要素，最基本的問題就是如何通過各種手段來引導人口的流動，以及人口流動的方向。因此，未來我國新型城鎮化的突破口依然是人口的流向問題，即如何通過產業、公共服務、土地等政策的改革來推動人口進一步向城鎮轉移和向哪些城鎮轉移。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究處魏劭琨說。

然而，曾在我國東部地區某省做過城鎮化建設實地調研的中國社會科學院財經戰略研究院副研究員張德勇表示，據他當時了解到的情況，即便現在留在土地上的農民確實不多了，但是要徹底放棄土地進城，其實他們舍不得。畢竟在他們眼中土地是最后的生存保障，而缺少生存技能的農民轉化為城鎮居民后享受到的可能只是城鎮最低社保水平，生活條件可能還不如從前。

分析個中原因，魏劭琨解釋，中國存在著人口從農村向城市的“自發”轉移，這是人口隨著產業和城市發展政策所產生的，但這并不是完全意義上的市民化，這些農業轉移人口可以在城市居住、就業，卻不一定能夠享受城市的教育、醫療、住房保障等政策，主要是由于當前我國所特有的戶籍制度，限制了人口向城市轉移以及轉移以后所能享受的社會福利。同時，由于城鄉二元體制，包括土地制度在內的一系列制度沒有得到有效突破和改革，農村人口基于土地制度上的相關福利和財產權利沒有建立良好的流轉和退出機制，使得農村人口和城市人口之間轉移的通道并不完全順暢。

所以，農業轉移人口市民化過程的實質是基本公共服務均等化，有地方主政者表示，基本公共服務均等化是推進新型城鎮化最大的考驗和難題。

政府、企業、個人三方參與

眾所周知，推進基本公共服務均等化，難在資金。尤其城鎮化建設是一項涉及基礎設施、公共服務等多方面的系統工程，不僅覆蓋面廣，而且資金需求量很大。有地方財政部門工作人員表示，受經濟下行影響，當前財政收入中低速增長常態化趨勢已經十分明顯，但是相應的剛性支出并沒有因此減少，在各地財政部門普遍面臨財政壓力的同時，籌集城鎮化建設資金的難度也日益加大。

據上述財政部門工作人員透露，令人擔憂的是，即便在資金有限的情況下，投入到城鎮化建設的財政資金卻存在著使用效率不高的問題。這主要是由于目前城鎮化建設相關主管部門眾多，缺乏統一的規劃和管理，不僅導致政策錯綜交叉，也導致資金使用范圍模糊、分散重疊。

另外，據地方財政部門工作人員反應，對于當前中央已經出臺的一系列城鎮化建設的政策，或者因為其中提出的涉及社保、醫療等方面的規劃超出地方實際，或者政策方案不夠具體而最終都導致了政策停留在紙面無法落實。

回到農業轉移人口市民化的問題，《方案》中對解決這一問題的闡述包括建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。

隨后，安徽省、江蘇省等試點地區紛紛據此印發了各自地方版國家新型城鎮化綜合試點工作方案。其中在農業轉移人口市民化成本分擔機制方面，江蘇省在其地方版方案中提出，建立健全以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式、城鄉統一的新型戶籍制度。規范基本公共服務項目清單和標準，以居住證為基本依據，科學測算農業轉移人口市民化平均成本。合理劃分政府、企業以及轉移人口家庭和個人的成本分擔責任，明確省以下不同層級政府的成本分擔比例，建立農業轉移人口流入地和流出地政府成本共擔機制。加快城鎮人口服務管理由戶籍人口為主向常住人口轉變，推進按常住人口實現基本公共服務均等化。記者從江蘇省財政廳了解到，當地財政部門為了做好這一工作，今年正在開展相關的調研。

魏劭琨分析，政府是農業轉移人口市民化成本分擔機制的最重要主體，中央、省、市各級政府要厘清相關責任，認真執行和落實國家新型城鎮化的要求。各級政府要設立農業轉移人口市民化專項資金，用于解決以社保為重點的農業轉移人口市民化的經費支出；要運用經濟、行政、法律等多種手段，督促企業繳納各項社會保障費用和住房公積金，提高社保經費繳納比率；要創新參保繳納方式，加強宣傳教育，引導城鄉居民自覺繳納社保費用；要綜合組織開展職業技能職稱評定工作，加大對農業轉移人口就業培訓的投入等。

企業方面，企業是市民化成本分擔的重要主體，應依法按時為職工繳納各項社會保險和住房公積金等；有條件的企業要積極開展職工技能培訓，認真組織職工參加職稱評定，積極開展企業文化建設和城市生活技能培訓。

個人方面，農業轉移人口也要承擔市民化的部分成本，這樣既可緩解城鎮化資金壓力，也可培育農業轉移人口的公民意識。如，農業轉移人口要按時足額繳納社保和公積金等相關費用，積極參加職業技能教育，提高自身素質，自覺學習城市文明，履行各項市民義務等。

尊重城鎮化

如何通過財政抓手助推這個過程實現？來自東北財經大學的研究人士指出，首先在公共服務均等化框架下的農業轉移人口市民化中，中央政府和地方政府均需要承擔相應的職責。在具體分工方面，中央政府承擔宏觀層面的制度建立和監管，主導和協調不同地區、不同層級政府間的利益關系和要求，建立和完善基本公共服務均等化的運行和監管機制。地方政府則利用獲得當地微觀信息的有利條件，主要承擔公共服務均等化的具體組織實施及地方性行政管理等職責。在財政支出方面，中央政府以轉移支付的方式承擔社會保障、義務教育、就業服務、醫療衛生和住房保障等方面的資金支出責任，根據各地區標準財政收入、支出的差額和轉移支付系數確定額度。地方政府承擔的財政職責則主要包括按規定適度合理安排公共服務各項內容的預算支出、本級政府的配套資金及其使用安排，承擔公共服務相關制度改革的部分成本等。

其次，當地方政府在推進農業轉移人口市民化取得顯著效果時，中央政府應給予一定的財政激勵，比如賦予地方更多的決策權，包括調整稅基和稅率、執行政策過程中更多的靈活性，以及增加專項撥款等。

對于這個1億人的問題，張德勇認為要尊重城鎮化的自然過程，并且城鎮化水平要以經濟社會的發展水平為根本。我國的城鎮化發展不一定是讓農民進城，可以考慮就地、就近的城鎮化，先完善基礎設施配套，提升當地公共基本服務水平，再通過培育和發展鄉鎮企業等方式吸納一部分農民就業，這樣農民既不用離開土地，收入也有所提升，進而我國城鄉差距也可逐步縮小。