五議“事權(quán)劃分”

由于事權(quán)是討論財(cái)權(quán)、財(cái)力和轉(zhuǎn)移性支付等的前置性條件，在整個(gè)財(cái)政體制中具有決定性的作用，因此事權(quán)能不能劃分清楚以及如何劃分，是財(cái)政體制改革的重中之重。筆者認(rèn)為，可以從五個(gè)方面理解當(dāng)前的事權(quán)方面的改革。

第一，“由粗到細(xì)”劃分事權(quán)。關(guān)于事權(quán)能不能劃清，曾經(jīng)有兩種完全不同的意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為在單一制下，中國(guó)各級(jí)政府之間的事權(quán)配置將長(zhǎng)期處于“你中有我，我中有你”的狀況，不太可能劃清楚。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，必須要?jiǎng)澢宥铱梢詣澢澹枰?jīng)歷一個(gè)“從粗到細(xì)”的過(guò)程，簡(jiǎn)言之，可先將已經(jīng)認(rèn)識(shí)清楚、各方形成共識(shí)的事權(quán)劃清，一些現(xiàn)在還認(rèn)識(shí)不清楚的事權(quán)先放一放，等以后條件成熟后再說(shuō)。現(xiàn)在看來(lái)，后一種意見(jiàn)正在占上風(fēng)，近期有好幾份不同版本的事權(quán)清單研究成果面世。筆者同意第二種意見(jiàn)。1994年分稅制以來(lái)，由事權(quán)方面的混亂而帶來(lái)的整個(gè)財(cái)政體制的失能與失范，各方有目共睹，中央與地方都有調(diào)整的強(qiáng)烈意愿。更重要的是，經(jīng)過(guò)20來(lái)年的“試錯(cuò)”式改革，主要事權(quán)配置的取向現(xiàn)在已經(jīng)看得很清楚，典型的如宏觀調(diào)控、基本公共服務(wù)、司法等，必須歸于中央，而那些沒(méi)有外部地方性公共產(chǎn)品，理論和實(shí)踐上都應(yīng)當(dāng)歸于地方政府。至于近年來(lái)新增的各類跨區(qū)域事權(quán)，就屬于現(xiàn)在還看不很清楚、需要留待以后慢慢明晰的事權(quán)。放眼整個(gè)事權(quán)配置，由于事涉中央與地方之間權(quán)力結(jié)構(gòu)，關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安，因此財(cái)政一家的意見(jiàn)在其中所起的作用并非決定性的。對(duì)此，每一個(gè)財(cái)政人應(yīng)當(dāng)必知肚明。

第二，斷然拋棄事權(quán)劃分的“屬地化”原則。屬地化是現(xiàn)行事權(quán)配置的基本原則之一，另一個(gè)是行政隸屬關(guān)系，兩者本質(zhì)上是相同的，都是試圖用一個(gè)地域的框框來(lái)分清不同層級(jí)政府的責(zé)任。著名學(xué)者周黎安曾用“行政發(fā)包制”來(lái)形象描述屬地化事權(quán)的意思。筆者這樣理解：有那么一位首長(zhǎng)，先把全中國(guó)960萬(wàn)平方公里切成30個(gè)省，每個(gè)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)本省范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治（不含司法、軍事和財(cái)政，這幾樣早被中國(guó)古代的皇帝們已經(jīng)收到中央去了），然后省長(zhǎng)再把本省切成地、市、州那么多的、稍小一點(diǎn)的地塊，比如四川就切成了29個(gè)小塊，市長(zhǎng)、州長(zhǎng)們?cè)賹?duì)這一小塊內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治負(fù)全面責(zé)任，然后市長(zhǎng)州長(zhǎng)們繼續(xù)按縣數(shù)切成小塊；縣長(zhǎng)接著執(zhí)刀，將縣切成鄉(xiāng)那么多的小塊……到鄉(xiāng)這一層，按現(xiàn)行的政府序列，切塊就基本上完成了（不過(guò)在政府序列之外，還可以繼續(xù)往下切，直到村、到戶）。如此，全中國(guó)960萬(wàn)平方公里的疆域，就切成了一個(gè)個(gè)可分塊而治的行政區(qū)域，每一個(gè)行政區(qū)域的長(zhǎng)官均對(duì)本行政區(qū)范圍的事務(wù)負(fù)全面責(zé)任。這種按屬地原則劃分政府間事權(quán)的方式，適合于交通、信息、技術(shù)落后的情況下，區(qū)域和區(qū)域之間相互分割、相互隔絕的、很少發(fā)生橫向聯(lián)系的情況。我國(guó)數(shù)千年的傳統(tǒng)社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、以及直到當(dāng)下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”、“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”，都是屬地化事權(quán)的具體表現(xiàn)。

第三，以“事”分權(quán)、以“事”定責(zé)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各地之間要素的融通、人員的往來(lái)，經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系越來(lái)越強(qiáng)，資本無(wú)腳可走遍天下。特別是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，人員的流動(dòng)更是成為常態(tài)，特別是隨著城市由“點(diǎn)”連成“片”、進(jìn)而形成“群”、“圈”、“帶各類跨區(qū)域公共問(wèn)題凸顯，跨區(qū)域事務(wù)增加，都不可能由某一個(gè)單一的地方政府來(lái)承擔(dān)這類事權(quán)。因此此時(shí)討論事權(quán)劃分，就首先要考慮是什么樣的“事”、其性質(zhì)是全國(guó)性、區(qū)域性的還是地方性的？在此基礎(chǔ)上，再細(xì)細(xì)分辨適合哪一級(jí)政府承擔(dān)。簡(jiǎn)言之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化背景下，各級(jí)政府之間的事權(quán)劃公在先著重于“事”，要就某一件事本身應(yīng)該、或者說(shuō)適合由誰(shuí)來(lái)做來(lái)確定其事權(quán)歸屬了。比如，對(duì)綠化管養(yǎng)、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)文化活動(dòng)，誰(shuí)是合適的責(zé)任主體，一望可知，無(wú)可爭(zhēng)議；但是對(duì)稍大一點(diǎn)的公共產(chǎn)品，如區(qū)域內(nèi)的供水供電供氣等，就超出了一個(gè)基層政府的協(xié)調(diào)范圍了，莫如幾個(gè)行政區(qū)聯(lián)合起來(lái)，建立一個(gè)區(qū)域性的共同體來(lái)做；再大一些，如交通路網(wǎng)、水利工程、流域生態(tài)等，涉及到更多的行政區(qū)，則需要更高級(jí)的政府來(lái)協(xié)調(diào)處置；再有那些涉及全局、高出省級(jí)行政區(qū)的事務(wù)，或者說(shuō)流動(dòng)性特別高，今天在此，明天在彼的事權(quán)，如社會(huì)保障，自然就歸了中央政府。說(shuō)到底，又回到了財(cái)政學(xué)中的一條基本原理，即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍確定由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。

第四，仔細(xì)辨識(shí)事權(quán)劃分三原則。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出的事權(quán)劃分三原則，即公共產(chǎn)品的外部性、信息復(fù)雜程度與激勵(lì)相容，現(xiàn)在已經(jīng)為大家所熟悉并廣為接受，并將成為此次事權(quán)調(diào)整的基本原則。以我愚見(jiàn)，這三條原則并不都是針對(duì)事權(quán)劃分，而各有所指。比如“信息復(fù)雜程度”這一原則，我認(rèn)為并不適用于事權(quán)劃分，而更多選用于管理責(zé)任的分層。在當(dāng)下各方討論中，主要指的是醫(yī)療問(wèn)題，鑒于其信息極度復(fù)雜、極度動(dòng)態(tài)，因此擬議中事權(quán)劃分是要將其作為共同事權(quán)，“中央出資、地方管理”。從各國(guó)的實(shí)踐上看，在醫(yī)療問(wèn)題上，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家是由政府出資的，更不用說(shuō)中央政府了。更準(zhǔn)確的說(shuō)，政府的主要負(fù)責(zé)是在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)醫(yī)療方面籌資、付費(fèi)、管理的制度體系，即醫(yī)保體系，以此作為醫(yī)院與患者之間的中介，實(shí)現(xiàn)在醫(yī)療這一“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”上的“按經(jīng)濟(jì)原則生產(chǎn)、按政治原則分配”的目的。雖然不排除在特殊情況下中央財(cái)政適當(dāng)注資公立醫(yī)院、培訓(xùn)醫(yī)生、補(bǔ)助醫(yī)保，但這與泛泛而論的“中央出資”差距甚大，切不可在此對(duì)社會(huì)有所誤導(dǎo)。對(duì)于地方政府而言，則主要負(fù)責(zé)具體事務(wù)，如對(duì)醫(yī)療信息的核查以及具體支付業(yè)務(wù)的經(jīng)手等。至于“激勵(lì)相容”原則，更是針對(duì)財(cái)力、財(cái)權(quán)的劃分，與劃分事權(quán)是不同層次的事。

第五，與當(dāng)前聲勢(shì)浩蕩“三張清單”相結(jié)合。即使財(cái)政部門(mén)提出一張事權(quán)劃分的清單，也只是建議性的。要將這件事全面落實(shí)到現(xiàn)行政府制度框架之中去，必須依靠其它部門(mén)，具體而言是負(fù)責(zé)“定機(jī)構(gòu)、定人員、定職責(zé)”之“三定”的編制委員會(huì)系統(tǒng)。新一屆政府以來(lái)，由中編辦牽頭，在簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革方面做了大量的工作，其中為各方關(guān)注的“三張清單”（權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單）就與財(cái)政部門(mén)熱切期待的事權(quán)清單密切相關(guān)，必須高度重視，善加利用。所謂“權(quán)力清單”是將各部門(mén)的行政審批、行政許可事項(xiàng)清理公示形成的清單，“責(zé)任清單”是將各部門(mén)依法律、法規(guī)所必須履行的“責(zé)任”整理而成的清單，兩者都與事權(quán)清單有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。目前，省以下各級(jí)政府已完成了這兩張清單，按國(guó)務(wù)院要求，今年年底全國(guó)各省一級(jí)政府必須完成三張清單，國(guó)務(wù)院各部門(mén)要積極探索這三張清單。一旦完成，一張從中央到省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府的事權(quán)清單就大致浮現(xiàn)出來(lái)了。諸位可以在網(wǎng)上詳細(xì)看一下廣東省政府和各級(jí)權(quán)力清單，只要重新組合一下，基本上就是財(cái)政界人士夢(mèng)寐以求的事權(quán)清單。所以我認(rèn)為，必須抓住機(jī)會(huì)，將現(xiàn)在主要在財(cái)政部門(mén)內(nèi)討論的一些事權(quán)劃分意見(jiàn)緊密結(jié)合到聲勢(shì)更加浩蕩、影響更加全面的“三張清單”之中，預(yù)防事權(quán)改革方面的坐而論道、議而不能行的窘境，痛失改革的大好時(shí)機(jī)。

財(cái)政是國(guó)家治理的支柱與重要保障。有鑒如此，財(cái)政改革更必須與其它改革緊密結(jié)合，共同推進(jìn)，達(dá)成提升國(guó)家治理體系和治理能力的目標(biāo)。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師）