法律援助辦案補(bǔ)貼發(fā)放問(wèn)題初探

[摘要]法律援助辦案補(bǔ)貼是指由法律援助機(jī)構(gòu)向接受指派并承辦法律援助案件的法律服務(wù)人員支付的一種辦案補(bǔ)助。具有體現(xiàn)政府責(zé)任，穩(wěn)定法律援助隊(duì)伍，吸引廣大法律服務(wù)人員積極參與法律援助，確保法律援助案件辦理質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益，促進(jìn)法律援助事業(yè)健康發(fā)展等重要作用。法律援助辦案補(bǔ)貼太低，常常還不能及時(shí)足額發(fā)放，已是普遍存在的問(wèn)題，并且有繼續(xù)加重的趨勢(shì)。法律援助辦案補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)建立在政府責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)之上，并通過(guò)完善辦案補(bǔ)貼發(fā)放制度來(lái)解決目前出現(xiàn)的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]法律援助；辦案補(bǔ)貼；發(fā)放

一、法律援助辦案補(bǔ)貼概況

（一）法律援助辦案補(bǔ)貼與法律援助經(jīng)費(fèi)

法律援助辦案補(bǔ)貼是指由法律援助機(jī)構(gòu)向接受指派并承辦法律援助案件的法律服務(wù)人員支付的一種辦案補(bǔ)助。辦案補(bǔ)貼與法律援助經(jīng)費(fèi)一樣，具有十分重要法律地位，它們?cè)趪?guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》中都有明確規(guī)定即：法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)專(zhuān)款專(zhuān)用；法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會(huì)組織人員支付法律援助辦案補(bǔ)貼。

了解法律援助經(jīng)費(fèi)以及二者之間的關(guān)系有助于全面認(rèn)識(shí)法律援助辦案補(bǔ)貼。“法律援助經(jīng)費(fèi)，是指依法設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)用于開(kāi)展法律援助工作的費(fèi)用。”法律援助經(jīng)費(fèi)又有廣義和狹義兩種理解：“狹義理解專(zhuān)指實(shí)施法律援助行為所需的經(jīng)費(fèi)，即通常所說(shuō)的法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；廣義理解則涵蓋了實(shí)施法律援助制度所需的一切費(fèi)用，不僅有法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，還有人頭費(fèi)、辦公費(fèi)等?！笨梢哉f(shuō)法律援助辦案補(bǔ)貼只是法律援助經(jīng)費(fèi)中的一個(gè)組成部分。在眾多的組成部分之中只有這一部分在國(guó)務(wù)院法規(guī)中得到體現(xiàn)，足見(jiàn)其法律地位的重要。

（二）法律援助辦案補(bǔ)貼的性質(zhì)

《法律援助條例》第二十四條規(guī)定：“法律援助辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門(mén)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類(lèi)法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調(diào)整?！庇纱丝梢?jiàn)，現(xiàn)行法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是參考辦案的平均成本，而且是參考法律援助機(jī)構(gòu)的辦案成本；再結(jié)合各省市制定的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如《山東省省級(jí)法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)管理辦法》第四條規(guī)定：“法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)用于法律援助機(jī)構(gòu)指定的法律服務(wù)人員，辦理法律援助案件所支出的食宿費(fèi)、交通費(fèi)、文印費(fèi)、通訊費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等費(fèi)用補(bǔ)貼。”其他省市的規(guī)定也與此基本一致。這些更加細(xì)致的規(guī)定則十分清楚地表明法律援助辦案補(bǔ)貼的性質(zhì)是針對(duì)辦案成本費(fèi)用進(jìn)行的補(bǔ)助，不是獎(jiǎng)金、也不是福利津貼，更不是法律服務(wù)費(fèi)用。

（三）法律援助辦案補(bǔ)貼的來(lái)源

根據(jù)《中央補(bǔ)助地方法律援助辦案專(zhuān)款管理暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，法律援助辦案補(bǔ)貼的來(lái)源與法律援助經(jīng)費(fèi)的來(lái)源幾乎是一致的，即來(lái)源于中央補(bǔ)助地方的法律援助辦案專(zhuān)款，省級(jí)法律援助專(zhuān)項(xiàng)資金，同級(jí)財(cái)政撥款和通過(guò)各種渠道籌集的社會(huì)資金。

（四）法律援助辦案補(bǔ)貼的作用

對(duì)于經(jīng)常承辦法律援助案件的法律服務(wù)人員來(lái)講，其切身的體會(huì)就是：法律援助辦案補(bǔ)貼給承辦人員帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的減輕，更重要的是工作負(fù)擔(dān)的減輕。盡管補(bǔ)貼有時(shí)還會(huì)低于實(shí)際支出，但采用這種包干補(bǔ)貼方式后，承辦人員只需從整體上控制支出，盡量節(jié)儉一些就可以啦。辦案過(guò)程中不需要為收集保留各種零碎的開(kāi)支票據(jù)而分心費(fèi)神，從而有利于辦案人員集中精力投入到援助服務(wù)當(dāng)中去，有助于維護(hù)受援人的合法利益。因此法律援助辦案補(bǔ)貼不單是一種物資補(bǔ)助，而且是一種積極合理的制度設(shè)計(jì)，具有體現(xiàn)政府責(zé)任，穩(wěn)定法律援助隊(duì)伍，吸引廣大法律服務(wù)人員積極參與法律援助，確保法律援助案件辦理質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益，促進(jìn)法律援助事業(yè)健康發(fā)展等重要作用。

二、法律援助辦案補(bǔ)貼發(fā)放中的問(wèn)題

辦案補(bǔ)貼不能及時(shí)足額發(fā)放已是公認(rèn)的問(wèn)題。這一觀點(diǎn)在2008年初便有學(xué)者提出并加以了充分的論證：“法律援助辦案補(bǔ)貼問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)被忽略了，至少有以下現(xiàn)象能夠證明這一事實(shí)。一是辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，有的甚至無(wú)法滿(mǎn)足一個(gè)合格的法律服務(wù)所需的成本。二是辦案補(bǔ)貼政策的制定出臺(tái)普遍晚于案件范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)省區(qū)市都是在規(guī)定了法律援助案件的范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)后，法律援助的辦案補(bǔ)貼還遲遲不能出臺(tái)。三是辦案補(bǔ)貼政策簡(jiǎn)單僵化，執(zhí)行不到位。目前采取低標(biāo)準(zhǔn)包干補(bǔ)貼的現(xiàn)象非常普遍，盡管如此，還常常不能及時(shí)兌現(xiàn)，對(duì)律師辦案補(bǔ)貼進(jìn)行抽頭的情況也時(shí)有發(fā)生。法律援助辦案補(bǔ)貼太低，常常還不能及時(shí)足額發(fā)放，已是公認(rèn)的問(wèn)題。而且，因各種原因所致，辦案補(bǔ)貼不僅不能及時(shí)足額發(fā)放，反而有發(fā)放水平繼續(xù)下降，波及范圍逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

三、辦案補(bǔ)貼不能及時(shí)足額發(fā)放的原因

法律援助事業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，政府未盡責(zé)任的情況雖然還有，但已經(jīng)屬于少數(shù)。87.9%的機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，盡管還十分有限，但也說(shuō)明政府已經(jīng)開(kāi)始加大了支持力度，在這種條件下又出現(xiàn)的一些新問(wèn)題將逐漸成為主要問(wèn)題，也將是今后要全力面對(duì)的問(wèn)題。

對(duì)于政府撥付的并不充足的法律援助經(jīng)費(fèi)，本應(yīng)有法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用，但有的行政主管部門(mén)卻借主管之權(quán)對(duì)此進(jìn)行非正常節(jié)制。依照《法律援助條例》規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門(mén)有監(jiān)督管理本行政區(qū)域法律援助工作的責(zé)任，可是有些司法行政部門(mén)往往把監(jiān)督管理法律援助工作片面地等同于監(jiān)督管理法律援助經(jīng)費(fèi)，又因?yàn)槿藛T經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)已沒(méi)有多少監(jiān)管空間，所以辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)也就成了監(jiān)管的主要對(duì)象，監(jiān)管目的當(dāng)然不是為了合理地使用經(jīng)費(fèi)，而是為了擠占和挪用經(jīng)費(fèi)。面對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，有的領(lǐng)導(dǎo)往往還要求一定要以大局利益為重，一定要處理好整體與局部的利益關(guān)系。想想也是，畢竟基層司法行政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)也非常困難，再說(shuō)法律援助經(jīng)費(fèi)以也需要主管部門(mén)的積極爭(zhēng)取才能到位，法律援助各方面的工作更需要主管部門(mén)的大力支持。

還有一個(gè)重要原因就是：基層法律援助機(jī)構(gòu)人員緊張，致使無(wú)法集中精力發(fā)放。由于法律援助事業(yè)目前仍處于起步階段，有些縣區(qū)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)程度仍存在較大差距，特別是在辦公用房面積和辦公辦案設(shè)備配置方面，縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)辦公用房面積小，全國(guó)竟還有7.5%的機(jī)構(gòu)不具備辦公基本條件；人員配備更是千差萬(wàn)別，不少基層法律援助機(jī)構(gòu)多是通過(guò)其他人員兼職來(lái)配齊人員。這些現(xiàn)實(shí)中的困難，客觀上要求必須加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，故為了自身生存不得不擠占補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)；另外，在縣區(qū)一級(jí)的機(jī)構(gòu)中，多數(shù)沒(méi)有獨(dú)立的辦案經(jīng)費(fèi)，再加上人員不足問(wèn)題，往往也給實(shí)際操作帶來(lái)障礙，讓人無(wú)所適從，有時(shí)也就成了借口；還有就是有些法律援助案件的辦理質(zhì)量確實(shí)不高，也影響了辦案補(bǔ)貼的發(fā)放。

四、完善法律援助辦案補(bǔ)貼發(fā)放的建議

法律援助辦案補(bǔ)貼的發(fā)放既是關(guān)系廣大法律服務(wù)人員合法權(quán)益的問(wèn)題，又是關(guān)系廣大困難群眾根本利益維護(hù)的問(wèn)題。隨著黨和國(guó)家對(duì)法律援助的高度重視，政府投入的不斷加大，法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)也從無(wú)到有，從少到多地逐漸增加。管好用好辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)既是對(duì)黨和政府負(fù)責(zé)，又是對(duì)廣大困難群眾負(fù)責(zé)。因此法律援助辦案補(bǔ)貼的按時(shí)足額發(fā)放首先應(yīng)建立在政府責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)之上，政府加大財(cái)政支持力度是解決問(wèn)題的關(guān)鍵；在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過(guò)建立完善的法律援助辦案補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)制來(lái)解決目前出現(xiàn)的問(wèn)題。

本文建議將辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列為專(zhuān)款專(zhuān)用的重點(diǎn)管理對(duì)象，并經(jīng)過(guò)分離、集中和專(zhuān)折發(fā)放三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)逐一落實(shí)。

將辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列為專(zhuān)款專(zhuān)用的重點(diǎn)管理對(duì)象，就是對(duì)于法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用的法律規(guī)定進(jìn)行限制性解釋?zhuān)簿褪侵粚?duì)法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專(zhuān)管；所謂分離就是將辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)從法律援助經(jīng)費(fèi)中徹底分離出來(lái)。在實(shí)際操作中，對(duì)沒(méi)有獨(dú)立辦案經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)有必要以上一年度該機(jī)構(gòu)上報(bào)的數(shù)據(jù)為基數(shù)，結(jié)合增長(zhǎng)情況予以確定，如一個(gè)區(qū)級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)2012年上報(bào)辦案補(bǔ)貼支出為4萬(wàn)元，結(jié)合20%的案件增長(zhǎng)因素，2013年就應(yīng)按5萬(wàn)左右進(jìn)行分離，最低也要保證4萬(wàn)元，這樣做起碼可以確保2013年度的發(fā)放水平不再繼續(xù)下降，同時(shí)不真實(shí)的上報(bào)數(shù)據(jù)也將得到抑制。所謂集中就是將各機(jī)構(gòu)分離出來(lái)的辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)集中起來(lái)，全部提交到上一級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行代管和監(jiān)管，因?yàn)槲覈?guó)法律援助制度的建立是從上至下逐級(jí)推動(dòng)才建立起來(lái)的，越往上越完善，并且上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)始終是關(guān)愛(ài)有佳，中央和省級(jí)辦案專(zhuān)款也是上級(jí)機(jī)構(gòu)撥付給下級(jí)機(jī)構(gòu)的，因此不用擔(dān)心發(fā)生擠占、挪用下級(jí)辦案經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。專(zhuān)折發(fā)放就是借鑒中央對(duì)廣大農(nóng)民發(fā)放糧食補(bǔ)貼的做法，實(shí)行辦案補(bǔ)貼通過(guò)專(zhuān)用存折的形式直接進(jìn)行發(fā)放。基本做法是，基層援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)援助案件的統(tǒng)計(jì)，確定發(fā)放對(duì)象及發(fā)放數(shù)額等工作，并按時(shí)上報(bào)；需要向法律援助承辦人員支付辦案補(bǔ)貼時(shí)，由上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)上報(bào)材料通知銀行，再由銀行將補(bǔ)貼直接撥付到該人員的專(zhuān)用存折上。如若這樣，對(duì)于基層來(lái)講是既減輕了工作壓力，又有了充足的保障，因而有利于建立以辦案為中心的法律援助工作格局；而對(duì)于上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)來(lái)講，無(wú)疑是增加了工作負(fù)擔(dān)，雖然以后可以通過(guò)增加人員編制來(lái)分擔(dān)壓力，但就目前現(xiàn)狀而言，為了法律援助事業(yè)的健康發(fā)展，上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)也要義不容辭地肩負(fù)起這一重任。

參考文獻(xiàn)

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