農民土地維權中基層人大的作用研究

[摘要]近年來，隨著中國城鎮化進程的推進，對于農村土地需求不斷膨脹。而在征地過程中對農民補償不合理、失地農民社會保障缺失等原因使大量失地農民處境艱難。農民土地維權事件逐步增多但利益訴求表達不暢、回應受阻，暴力對抗、示威、靜坐等群體性事件時有發生。而人民大表大會制度是我國的根本政治制度，基層人大通過直接選舉產生，在代表農民、反映農民訴求中有著重要地位。因此，本文通過探究當前農民土地維權的問題以及基層人大的相關職能入手，以探尋通過基層人大解決農民土地維權困境的可行性。

[關鍵詞]基層人大；農民；土地維權

一、當前農民維權存在的問題

從已有的研究來看，農民維權的方式主要有斯科特的“日常抵抗”，李連江與歐博文的“依法抗爭”以及于建嶸提出的“以法抗爭”等模式。

1.“日常抵抗”的維權模式

農民反抗更傾向于通過日常形式憑借“弱者的武器”（如偷懶等）進行抵抗，這類行動既不需要事先協調也避免了直接地對抗權威。但這幾乎可以說是以一種無作為的方式消極抵抗，無法實際維權。

2.“依法抗爭”的維權模式

農民階層積極運用國家法律和中央政策維護其政治權利和經濟利益，借此免受地方政府和地方官員侵害的活動。因此，這是一種公開的，準制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以上級政府的權威來對抗基層干部的“枉法”行為。然而現存的制度使得農民的機制內維權困境重重，若要切實有效的維護農民權利必須進一步完善現存的法律制度，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

3.“以法抗爭”的維權模式

抗爭者直接挑戰他們的對立面，即直接以縣鄉政府為抗爭對象，是一種旨在宣示和確立農民這一群體的“合法權益”或“公民權利”的政治性抗爭。維權者更多的是以自身為實現抗爭的主體，以法律為武器，通過上訪，宣傳，訴訟，靜坐和示威等方式維護自身的政治性權利。由于農民群體在整個社會中的資源占有率太低，處于弱勢地位的農民聯合起來反抗也只是弱勢群體，根本無法與政府權力抗衡，在自身維權無果之后導致農民對政府統治的合法性撤銷，最終出現極端維權，引發社會沖突。

從以上成果來看，存在兩個值得關注的問題：

一是當前農民三種維權方式的變化說明農民土地權益的維護始終是由弱勢的農民直接面對強勢的政府來展開的。二是當前農民采取的抗爭方式中表明農民與地方政府之間的圍繞土地利益產生的沖突未得到有效緩解而是變得更加嚴重，這也表明當前農民的維權方式效果較差甚至無效的。

針對上述問題，值得思考的是，有什么機制能夠制約地方政府侵害農民土地權益，并且能夠代表農民有效維護土地權益呢？

二、基層人大的相關職能

由于我國社會主義制度的性質，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，我國人民行使地方國家權力的機關是地方各級人民代表大會，對人民負責、受人民監督。人民代表大會制度在中國基層的落實依靠為數眾多的基層人大代表依法履行代表職責。據統計，縣鄉兩級的人大代表人數占比超過了90%。根據我國憲法規定，縣級以下人民代表大會推行直接選舉。在農村，基層人大代表由農民直接選舉產生，來自農民中并代表農民。他們對農民情況最為熟悉，對農民的要求及愿望也最為了解，在參政議政中最有發言權。因而，我國基層人民代表應代表農民替解決農民其面臨的各種困難，應承擔起為農民土地維權的責任。基層人民代表大會應具體承擔農民土地維權中的什么責任以及如何完善現行地方人大相關工作內容，使之能夠承擔，并能切實承擔好農民土地維權的責任是便是我們需要著重探究的問題。

而在基層人大制度的具體實踐中我們看到，基層人大有著一定的信訪職能。人大信訪工作是人大及其常委會工作的重要組成部分。在當前各種矛盾凸顯的社會變革關鍵時期，基層人大信訪工作對維護社會穩定有著不可替代的作用，他作為人大及其常委會聯系人民群眾的窗口和橋梁，也是人大作為民意機關通達民意、維護民利的重要渠道。因而在處理農民土地維權的問題中，由于其他維權途徑的作用十分有限，而同時基層人民代表大會是我國民主政治建設的前沿陣地，基層人大代表在聯系人民群眾的工作中有著很高地位。在農村，基層人大作為代表農民的權力機關，理應代表農民為農民說話。因而，在當前城鎮化建設中，基層人大由責任幫助大量失地農民解決土地維權的問題。還可以通過向基層人大中的相關信訪部門尋求幫助。

三、基層人大行使職能中遇到的問題

但在具體實踐中，基層人大面臨不少問題和困難，制約了職權行使和作用發揮：

（一）重視不夠，對基層人大的職能認識存在偏差

憲法賦予人民代表大會眾多權力，相應，地方組織法也具體規定了鄉鎮人民代表大會的職權，主要包括“決定權”、“監督權”、“罷免權”等。但從目前來看，基層人大的性質、地位、工作職能等并沒有收到重視和有效發揮。大多數人幾乎不了解基層人大的職能跟作用。同時，很少部分的農民對人大信訪制度有了解，在農民權益受大侵害時，也很少有人想到向人大尋求幫助。

（二）機構設置不健全，工作開展不及時

在我國現有制度中，鄉鎮人大不設立常委會，在閉會期間由主席團負責日常工作，主席團非常設機構，閉會期間并不能直接決定鄉鎮人大工作，從而導致基層人大的權力無法有效行駛。

（三）人大代表履職意識不足，缺乏代表性

我國代表法并未對代表專職或兼職進行限制，因而當前基層人大代表呈現兼職化現象，這樣便導致人大代表精力有限、履職意識不足。同時，基層一些地區的黨委書記兼職人大主席的領導模式，因其兼職黨委書記日常工作繁忙，常常造成對人大過問比較少的后果，工作職責落實程度不高，影響了工作效率和人大應有作用的發揮。

四、加強基層人大在農民土地維權中作用的建議

基層人大是我國人民代表大會制度的重要組成部分，應該充分發揮其在新農村建設中幫助失地農民土地維權的作用。對于當前基層人大面臨的問題，我們認為需要不斷完善基層人大的內部制度，一方面，不斷提高人大代表政治質量，對于人大代表兼職化問題，進行人大代表專職化改革，通過代表法將代表專職或者兼職進行限制。同時，調整人大代表構成成分，增加弱勢群體話語權。加強代表培訓和管理，組織代表學習憲法，代表法，監督法等。另一方面，優化內設機構的設置，尤其要提高基層人大信訪制度的地位，配套相關制度，如接待選民制度，意見報告制度，民眾監督制度等基層人大可以更好的解決農民土地維權問題。

通過完善基層人大制度、提高基層人大代表質量不僅對發揮基層人大在農民土地維權中的作用有著顯著作用，更為基層人大代表基層民眾行使權力，促進中國民主化進程有著十分重要的意義。

參考文獻

[1]于建嶸.縣政改革中的人大代表職業化.江蘇行政學院學報，2010年第5期

[2]關琴艷.當前我國弱勢群體權益維護機制的困境及對策分析.晉中學院學報，2013年12月第30卷第6期