北京市人口規模調控的實踐及其面臨的問題

[摘要]北京市人口的快速增長為城市的可持續發展帶了巨大的壓力。為了緩解人口快速增長的壓力，2014年，北京市通過調整城市功能、產業結構定位以及疏解非首都核心功能等戰略措施來調控人口規模的快速增長。

[關鍵詞]北京；人口規模調控；實踐

北京市作為一個大型城市，人口增長連續突破城市人口規劃預期，為北京市的城市發展、資源環境帶來了巨大的壓力。為了緩解這種人口、資源、環境的壓力，為了城市長期的可持續發展，北京市采取了多種措施來進行人口規模調控。2014年，北京市調整城市功能、產業結構定位以及疏解非首都核心功能等戰略措施來實現人口疏解的目標，嚴格控制北京人口規模的增長，取得了一些效果，但在實踐過程中，北京市人口規模調控工作將仍然面臨巨大的壓力。

一、北京市人口規模調控的實踐

（一）推進產業結構調整升級

1.制定產業準入制度。北京市編制并向社會發布了《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2014年版）》，提高產業準入門檻，嚴把審批關，有效控制不宜發展的新增項目。北京市國土局嚴格依據《目錄》禁限產業項目用地供應；環保部門嚴格依據《目錄》制止一批污染較重的項目。各區縣參照制定了適應本區發展的新增產業禁止和限制目錄。

2.構建高精尖經濟結構。調整退出不符合首都戰略定位的存量產業，瞄準高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化的發展方向，著力構建“高精尖”的經濟結構。例如東城區，不僅完成中關村科技園區東城園空間布局調整和機構整合，還充分利用東城深厚的歷史文化資源，走文化強區路線，做大文化要素市場，引進多元產業融合的要素交易市場。目前，北京文化藝術品交易所、北京文化產權交易中心建設進展順利。

3.搬遷轉型升級低端市場。據市工商局統計，截至2014上半年，全市共有各類市場1307個，市場內有經營主體20多萬戶，從業人員40多萬人。2014年已完成小商品、農貿等市場關閉、拆除、提升、改造總數217個。其中關閉和拆除了148個，升級改造53個，轉型16個。

4.關停部分工業企業。研究出臺《北京市工業污染行業、生產工藝調整退出及設備淘汰目錄（2014年版）》，與市財政局、市環保局、發布實施《不符合首都功能定位的工業企業調整退出獎勵資金管理辦法》，對符合條件的關停企業按照節能減排量給予資金獎勵。2014年共關停退出一般制造業和污染企業392家。

（二）嚴控違法出租房屋

1.加強群租房治理。通過對房屋租賃中介經紀機構的整治以及對房屋業主主體責任的監管和約束，加強群租房治理。如位于海淀核心區域的中關村街道，實有人口22.5萬人，其中常住人口17.8萬人，流動人口4.7萬人。由于區位優勢明顯，群租房現象嚴重，據統計，2014年中關村街道共有出租房屋12721套，其中群租房557套，通過努力已全部完成清理整治，疏散流動人口3999人。

2.加強地下空間治理。嚴格執行《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》，加強地下空間治理。2014年東城區關停、治理非法違法使用、合同到期的人防工程及存在安全隱患的普通地下室1438處，疏解人員3457人。西城區共關閉普通地下室168處，5607間，疏解人口8727人。

3.堅決遏制違法建設。與調整產業結構、消除城市安全隱患、環境整治、棚戶區改造等工作緊密結合，加快拆除現有違法建設，特別是城鄉結合部地區違法建設，減少人口無序聚集；并堅決遏制新生違法建設，從源頭上控制違法建設。2014年，東城區共拆除違法建設2007處，5.27萬平方米，通過拆違工作直接消除安全隱患78處、清理群租房屋200余間，拆除利用違建從事經營房屋53處，有力疏解人口3150人。朝陽區共拆除違建813處，317.7萬平方米；海淀共拆除違法建設1610處、163.5萬平方米。

4.清理農村地區出租大院。石景山區對轄區內185個出租大院進行系統梳理，整治出租大院16個，清退3600余人。昌平區對轄區內工業大院進行清理整治，共清退26個。

（三）加快中心城區功能疏解

1.加快推進棚戶區改造。2014年6月26日，北京市政府印發《關于加快棚戶區改造和環境整治工作的實施意見》，作為棚戶區改造綱領性文件，對棚戶區改造的指導思想、原則、目標、措施和優惠政策作出全面部署。2014年全市棚戶區改造和環境整治任務為205個項目（其中2013年結轉項目95個，本年新增項目110個）。 2014年1-12月，全市累計完成搬遷居民22823戶，累計完成投資約275.64億元。

2.推進部分商品批發市場升級改造和外遷工作。豐臺區政府專門成立了大紅門市場疏解辦，進行市場疏解工作。2014年9月28日，白溝大紅門國際服裝城開門營業，600多家商戶正式落戶白溝。2014年大紅門市場共減少商市場建筑面積12萬平方米，4200個攤位。

3.嚴格限制醫療、教育、商業等大型服務設施的新建和擴建，外遷中心城部分醫療、教育等公共資源。例如，101中學懷柔分校、中科院和首師大懷柔幼兒園建成招生，北京實驗二小懷柔分校項目獲得市發改委批復。

（四）優化公共交通

公共交通路線的增設與展延，不僅可以滿足人們的生活需求，而且對人口空間拓展和人口密度均衡化起到一定的作用。

1.加大軌道交通建設力度。2014年北京市共有4條地鐵線路建成并通車，分別為6號線二期、7號線、14號線東段以及15號線西段。6號線是通州副中心核心區的交通干線；7號線是平行于地鐵1號線的又一條東西向骨干軌道交通線路；14號線東段方便了望京等沿線地區居民出行；15號線西段為奧林匹克公園、學院路高校區等重點功能區提供交通支持。

2.加大公路建設力度。2014年5月，京新高速（五環至六環段）于份實現全線通車；12月，京昆高速北京段（大苑村—市界段）、111國道二期（懷柔湯河口—市界段）與河北省同步通車。京臺高速、110國道二期正在大力推進。

（五）加強社會秩序管理

1.打擊各類黑中介、非法一日游、亂貼小廣告等行為。

2.調整退出或關閉小歌廳、小網吧、小洗浴、小旅館、小市場、小餐飲等“六小”場所。

3.清理整頓環境惡劣，存在安全隱患的“小作坊”式生產加工企業，以及生產經營、倉儲、人員居住為一體的“多合一”場所。

（六）推動京津冀區域協調發展

1.北京與天津、河北分別簽訂了合作框架協議和備忘錄，實施交通、生態環保、產業三個重點領域率先突破工作方案。

2.北京新機場開工建設，首鋼曹妃甸、張承生態功能區、中關村示范區與濱海新區合作等重點工作取得進展，中關村企業在天津、河北累計設立分支機構1532個。

3.一般制造業和高端產業中比較優勢不突出的制造業加快向京外轉移疏解。北京凌云醫藥化工公司整體轉移到河北，金隅、京東方、京儀、展訊、榆構、精雕科技等眾多北京企業在河北設立生產加工基地或分支機構。面向華北區域的物流倉儲分撥功能逐步向京唐港、黃驊港、天津武清等地轉移。

2014年，北京市多措并舉，控制人口過快增長，并取得了一定成效。據統計，2014年末北京市常住人口為2151.6萬人，比2013年末增加36.8萬人，增速為1.7%。與上年相比，增量減少8.7萬人，增速下降0.5個百分點。其中，常住外來人口為818.7萬人，比上年末增加16萬人，增長2%，不過增量比上年減少12.9萬人，增速比上年回落1.7個百分點，人口增量和增速逐步放緩。盡管如此，北京市的人口調控工作仍然面臨諸多困難。

二、北京市人口規模調控面臨的問題

（一）從人口調控政策看，政策碎片化有待完善

北京施行了包括產業優化升級，疏解非首都核心功能等一些人口調控政策。從統計數據來看，這些政策在人口調控中發揮了一定的作用。而從實際情況看，這些政策在施行過程中存在一些問題，有待進一步完善。一些政策從宏觀層面給出了框架性的意見，沒有具體細化，導致基層在實際貫徹執行過程中，面臨無政策可依、有政策不好落實的困境。例如棚戶區的改造。棚戶區的改造主要集中在中心城區，常涉及中央、市屬產權單位的拆遷，而北京作為一個市是無法協調的。還有拆遷巨大的資金支持問題，也缺乏相關政策的引導。也有一些政策不夠系統。例如企業的搬遷和淘汰。一批落后的工業生產業項目淘汰后，原有項目的用地閑置，由于土地性質、規劃調整、行政審批等缺乏宏觀層面的政策引導和詳細的實施辦法，導致發展方向不明確，影響其他產業遷入，無法實現產業的接續發展。事實上，政策的不完善直接導致人口調控工作的低效率。所以，人口調控工作最基礎的，應是在做好調查研究的基礎上，制定一系列科學的、合理的、連貫的、可操作性強的政策，使基層在工作中有強大的政策支撐，能夠最大化人口調控工作的效率。

（二）從人口調控措施看，行政措施是主要手段

北京目前主要依靠行政政策來推動人口調控工作，如清理整頓“六小”場所，加強地下空間和出租房屋的管理，搬遷、轉型、淘汰低端市場等，都是行政色彩濃厚的人口調控措施。這些措施表面上的確取得了一定的效果，但這些人是真的離開了北京，還是從這個區縣遷移到了那個區縣，我們無從得知。政府依賴行政政策的癥結在于未認識到影響人口流動的根本性原因。人口的流動是理性的、趨利的。因為北京集中了全國的優質資源，能夠為人們提供更多、更好的工作機會和發展機會，所以人口才向北京集中；因為中心城區的就業機會、基礎及公共設施較其他城區更加集中，所以人口向中心城區聚集。因此，人口問題的本質是發展問題。只有讓北京與周邊區域同步發展起來，使公共資源分配更加均衡，才有望真正減輕北京人口持續增長的壓力。而北京500公里半徑以內沒有富競爭力的城市，東北、西北以及黃河以北的人畢業后的工作首選地就是北京。那么北京的人口調控目標僅僅通過行政手段是無法實現的，而縮小區域間的差距、促進各地區均衡發展才是疏解人口壓力的根本。

（三）從人口調控效果看，人口調控工作仍面臨較大壓力

北京人口調控措施是否能達到預期效果，還有待進一步觀察。以清理低端產業為例，低端產業主要是以商業服務業為主，這些產業是為人口提供服務。即使將這些低端的服務業疏散出去，保留高附加值的高端產業，也未必能有效控制人口增長。因為高端產業人才要生活，必然需要服務業的存在。同時，新城是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產業，帶動區域發展的規模化城市地區，建設好新城對推動北京城市空間結構調整具有重要的戰略意義。通過多年建設，新城地區人口集聚趨勢逐步顯現、建設規模有序增長、產業功能區正在培育建立。但是從宏觀上看，新城地區的人口、建設及經濟規模總量在全市所占比重不高，作為中心城反磁力系統的吸引力尚未形成。新城的建設事實上更多地促進了人口由全國向北京市內的集聚，而非城市內部空間結構的優化。如果新城不能在產業發展方面保持一定的優勢，為外來人口提供更多就業崗位和更好的發展機會，那么進入新城的部分流動人口有可能進一步向中心城集聚，造成中心城更加擁擠。另外，京津冀區域協調發展是緩解北京人口持續增長的根本。但是，三地的協調發展必然需要一定的時間。所以，就目前來看，北京市人口調控工作仍面臨較大壓力。

作者簡介

于麗娜（1978——），女，碩士，現任北京市社會科學院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，研究方向為社會治理、宗教問題。