政府引導基金SWOT分析法

政府引導基金，作為財政資金使用的新模式，具有內容新穎、行業特點突出、專業性強等特點。在創業投資引導基金方面，北京市政府派出機構中關村科技園區管委會于2001年底在全國率先設立了“中關村創業投資引導資金”。對于政府引導基金來講，建立并完善符合其實際的績效評價指標體系，對進一步加強公共財政管理、提高財政資金的使用效益具有重要意義。筆者通過對引導基金進行SWOT分析并結合現有財政支出項目績效評價指標體系框架，對引導基金績效評價指標體系的構建提供思路。

SWOT分析

（一）Strength—優勢：放大財政資金使用效益，緩解市場失靈

區別于傳統的財政資金直接支持企業或項目的方式，引導基金通過政府信用，吸引超越自身金額多倍（一般為4倍以上）的保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，為創業投資及科技成果轉化提供廣闊的資金來源，有效放大財政資金使用效益。同時，引導基金作為參股基金的有限合伙人參與投資收益的分配，并在參股基金存續期結束后退出，將收回的本金及收益重新計入引導基金總盤子，進行循環投資使用，實現財政資金的保值增值。

同時，通過在投資協議中對被投資企業的類型、階段、區域等進行限定，解決初創期的中小企業融資難的問題，一定程度上緩解因投資機構偏好于投資成長期、成熟期企業所引發的投資資本配置不均衡現象，解決單純通過市場配置投資資本導致的市場失靈問題。

（二）Weakness—劣勢：三重管理費用，管理存在風險

引導基金投資遵循“政府出資、市場運作、非營利性、參股不控股”的原則，政府通過參股基金對企業進行間接投資，有利于保證參股基金運作及企業運行的獨立性，發揮市場活力。但是正因為引導基金需要通過參股基金投資于終端企業，政府除需按照引導基金投資額2%的比例向引導基金受托管理機構支付管理費用外，引導基金向參股基金出資中的2%通常還會用于支付參股基金受托管理機構管理費。此外，為保證引導基金安全運行，通常還會確定一家商業銀行作為引導基金的托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等工作，并支付托管銀行一定的管理費用。這樣，一支引導基金的投資便形成了三重管理費用，增加了財政資金的投資成本。

并且，引導基金受托管理機構對企業經營狀況的掌握，主要來源于參股基金提交的年報等資料，容易形成信息不對稱，不利于及時發現問題、規避風險，管理存在隱患。

（三）Opportunity—機會：國家政策支持，產業發展需要

近年來，為推動區域經濟及戰略性新興產業的發展，我國中央和地方政府用于支持企業發展的資金規模越來越大，為了進一步提高資金的使用效率，各級政府也在不斷探索政府資金支持企業方式的創新，而引導基金的設立就是政府資金使用的一種新模式。2006年2月，國務院發布《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要〉若干配套政策的通知》，其中第三部分“金融支持”第18條明確提出：“加快發展創業風險投資事業，制定《創業投資企業管理暫行辦法》配套規章，完善創業風險投資法律保障體系。依法對創業風險投資企業進行備案管理，促進創業風險投資企業規范健康發展。鼓勵有關部門和地方政府設立創業風險投資引導基金，引導社會資金流向創業風險投資企業，引導創業風險投資企業投資處于種子期和起步期的創業企業”，體現了國家宏觀政策層面對引導基金的支持。

在政策支持下，通過對參股基金實施引導，引導基金能夠起到一定程度上改善和優化社會資金配置方向、落實國家產業政策的作用，引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，推動我國產業結構的調整升級。

（四）Threat—威脅：專業人才流動、企業發展前景等不穩定

由于引導基金的運作涉及參股基金、被投資企業等層級，加之投資的復雜性與專業性要求，引導基金的管理者應在投資與管理兩方面均具有非常專業的運作能力，而由于引導基金資金來源于財政資金，導致受托管理機構的選擇具有局限性，專業人才十分缺乏。并且，由于投資行業的人員流動率一般高于平均水平，引導基金受托管理機構的人員穩定性也會對基金的管理造成一定的影響。從目前的政策規定及實際案例來看，引導基金與參股基金約定的存續期一般為7至10年，在這樣一個較長的周期中，受托管理機構是否能夠有足夠穩定的核心人員來保障基金的管理、運作，參股基金投資的企業又是否能夠成長、盈利以保障引導基金順利退出，都是威脅引導基金運行安全性、穩定性的隱患。

分析法四步驟

1. 是否發揮優勢

基于引導基金“放大財政資金使用效益，緩解市場失靈”的優勢，對其進行績效評價應重點關注：第一，參股基金總規模達到引導基金投資額的倍數情況；第二，參股基金投資的企業中種子期、初創期企業所占的比例。

2. 是否扭轉劣勢

基于引導基金“三重管理費用，管理存在風險”的劣勢，對其進行績效評價應重點關注：第一，引導基金受托機構、托管銀行的管理費額度是否合理，參股基金受托管理機構的管理費額度是否合理；第二，引導基金是否設置了“投資決策委員會-辦公室-名義出資代表-受托管理機構”的管理架構，各組織機構分工是否明確，是否能夠保障引導基金的有效運作；第三，引導基金受托管理機構開展的投后管理，是否符合具體引導基金實施細則及受托管理協議的規定，其制度建設、投資決策、參股基金管理、檔案管理工作是否保質保量完成。

3. 是否抓住機會

基于引導基金“國家政策支持，產業發展需要”的機會，對其進行績效評價應重點關注：第一，參股基金投資的企業是否符合國家宏觀政策、具體引導基金實施細則、國家產業發展等方面的要求；第二，引導基金受托管理機構制定的一系列制度是否符合國家宏觀政策的要求。

4. 是否防范威脅

基于引導基金“專業人才流動、企業發展前景等不穩定因素較多”的威脅，對其進行績效評價應重點關注：第一，引導基金受托管理機構的遴選是否合規，受托管理機構是否具有足夠的資質、健全的組織架構、穩定的專業人才以保障托管工作的順利實施；第二，引導基金受托管理機構是否根據具體引導基金實施細則以及托管協議的要求開展投后管理工作，是否定期掌握被投資企業經營狀況，及時發現問題、防范風險。

指標體系設計思路

1. 結合現有財政支出項目績效評價指標體系框架，確定共性評價指標引導基金績效評價的共性評價指標，主要體現在績效評價指標體系的一級、二級指標上。引導基金具有大額專項資金的性質，但并不包含下設子項目，因此在確定共性評價指標時，可從現有財政支出項目績效評價指標體系中選取《北京市市級大額專項資金績效評價指標體系》、《海淀區財政支出項目績效評價指標體系》進行對比分析，保留其中適合引導基金績效評價的共性指標。

2. 結合引導基金實際情況，突出個性指標

引導基金績效評價的個性評價指標，主要體現在績效評價指標體系的三級、四級指標上。

（1）結合引導基金各參與主體主要職責，細化績效評價指標體系的三級指標；引導基金的運作涉及投資決策委員會、辦公室（引導基金主管單位）、受托管理機構、托管銀行、參股基金、被投資企業等多個層級，細化引導基金績效評價指標體系的三級指標，需根據這些層級的職責內容和重要性，有針對性地進行設置。

（2）結合基于政府引導基金SWOT分析的績效評價關注重點，細化績效評價指標體系的四級指標

將前文所總結的基于政府引導基金SWOT分析的績效評價關注重點與績效評價指標體系三級指標側重點加以對照，可細化出績效評價指標體系的四級指標側重點。