競爭性磋商的奧秘

從2014年9月以來，財政部結合政府和社會資本合作（PPP）模式的運用特點，密集出臺了一系列的政策和規章，如《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件，把政府采購方式中的競爭性磋商做為PPP項目政府采購的一種主流模式，其中的意義不容忽視。本文通過浙江省麗水市區域人口健康信息化PPP項目的政府采購過程，全面分析競爭性磋商在PPP項目中的作用。？

項目概況

麗水市區域人口健康信息化PPP項目入選了財政部第二批PPP示范項目，也是麗水市首個落地的PPP項目。它不僅在本地信息化建設項目中具有一定的典型性，通過PPP模式對信息化項目進行改造和建設，在全國也具有很強的示范性。

本項目的總體要求是，在麗水市原有的醫療衛生信息系統基礎上，按照“強基礎、促應用、惠民生”的建設原則，采取“市—縣—鄉—村一體化”模式，建成一朵云、一張網、一個中心、四大數據庫、四大標準規范、六大業務應用，實現市域范圍內各醫療業務系統、相關部門數據中心和省人口健康信息平臺之間的數據采集、交換和共享，實現持續可及的健康服務、智慧高效的醫療服務、精細可視的醫院管理、科學的衛生管理與輔助決策。同時推進“三大工程”建設，即基礎建設工程、智慧健康工程、信息惠民工程。其中：基礎建設工程由人口健康信息專網、數據中心、云平臺、標準業務庫、衛生信息標準與安全保障體系組成；智慧健康工程全面提升醫療衛生計生機構信息化、藥品管理信息化、區域協同信息化與衛生綜合管理信息化水平；信息惠民工程包括公眾健康服務門戶、預約診療服務、分級醫療與遠程醫療等新型服務體驗。

本項目采用“ROT+BOT”的復合運作方式，即“改建—投資—開發和運營—移交”的運作方式。由政府指定機構與社會投資者組建項目公司，政府授予項目公司特許經營權；在特許經營期限內，項目公司負責信息化項目設計、融資、開發；在項目建設完成后，將人口健康信息化系統提供給市域內各級醫療機構及相關單位部門使用，并負責日常的軟硬件維護工作；特許經營期限結束后，將項目公司移交給政府。

本項目將社會資本的第三方開發利用能力作為磋商競爭點，不同投資人依據其不同的開發能力，提出不同的第三方開發運營收入水平。通過競爭促使投資人挖掘第三方開發營運收入，來彌補部分信息化系統建設成本，降低政府每年購買服務的價格。

項目采購方式和流程

項目實施單位根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》提出，本項目可以選擇競爭性談判，或根據《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》選擇競爭性磋商。競爭性談判的原則為“價低者取勝”，容易產生惡性競標風險，導致最終服務質量難以保障。競爭性磋商采取“綜合評分法”，不僅要考慮投資人的價格，更加注重投資人的服務質量與綜合實力，而本項目需要投資人擁有信息化系統綜合開發與運營實力，以保障未來系統的開發質量與運行效果。因此，本項目最終確定采取競爭性磋商的方式進行采購。

根據披露的采購文件描述，在采購環節中，本項目對主要的關鍵點從程序、要求、時間、權重等方面做了詳細的規定。包括采購人在采購活動開始前，需報經主管預算單位同意，之后依法向浙江省財政廳申請批準；采用公告方式邀請供應商，并在省級財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布了公告；磋商結束后，磋商小組要求所有實質性響應的供應商在規定時間內提交最后報價，提交最后報價的供應商不得少于2家；在綜合評分法中，有關貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權值）要適當，服務項目的價格分值占總分值的比重（即權值）也應當有所考慮，但可以相對靈活。最后采購人在成交供應商確定后2個工作日內，在省級財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告成交結果等。

作用分析

第一，加快項目落地。公開招標、邀請招標和單一來源采購等方式都存在先天不足，不是談判條件受限就是社會資本方選擇面受制約，往往造成上車很快、到達很慢的局面。競爭性磋商雖然操作程序相對復雜，不同的PPP項目的磋商要點及具體操作程序也有所不同，但是大部分項目都可以在磋商中解決所有問題。

本項目既嚴格執行了競爭性磋商方式的規范流程，又有效把握競爭性磋商的關鍵環節和影響因素，分頭推進，在兩個月內基本解決了項目涉及的所有問題，因此，政府和社會資本方都比較滿意。

第二，優勝劣汰。采用競爭性磋商方式，可以通過多次磋商，實現取長補短、優中選優。在本項目的磋商過程中，首先經過資格預審，選定了8家信息化企業進入磋商環節。這些企業均為內地或香港的上市公司，是在行業中排名靠前的知名企業。不同廠家的方案各有千秋，通過磋商，各家方案的優點得以集中，這不僅使社會資本的選擇面得到了擴大，也滿足了項目優化實施的要求，最終篩選擇出了政府滿意的社會資本方。

第三，靈活調節。在PPP項目實際操作過程中，競爭性磋商方式已成為地方政府選擇PPP項目社會資本方的主要方式之一。通過采取競爭性磋商采購方式，一方面可以在采購過程中靈活修正磋商條件，另一方面，也可以通過不斷調整社會資本方與項目的契合度，有針對性地引入投資能力強或者運營能力強的對象。不同的PPP項目，由于磋商要點及具體的磋商程序不同，大部分項目很難在短時間內同步解決；特別是對于人口健康信息化這類PPP項目，涉及到的技術和解決方案、運營和管理方案相當復雜，且很難在一開始就確定全部的邊界條件。因此，既嚴格執行競爭性磋商的規范流程，又有效把握競爭性磋商的關鍵環節和影響因素，進行靈活調節和合理處置，對于政府選好的合作對象，保障PPP項目后續的運營和管理，將起到不可忽視的作用。

最后，降本增效。PPP項目采取競爭性磋商，本身就需要將政府采購的規范性和操作的靈活性進行結合，通過一個不斷優化的過程，實現政府投入的最小化和項目效益的最大化。因此，強化磋商的策劃能力、管控能力和機會成本意識非常重要。

在雙方磋商前，首先政府方要做好對前期磋商情況的總結和下步磋商的計劃。在此基礎上，對后續磋商的重點任務，包括投資、技術、運營、管理等關鍵環節和因素，進行周密策劃，并注重各執行主體和操作環節的協調性，從而降低項目推進的成本。此外，還需要強化對磋商過程的管控。在具體磋商過程中，做好重點問題的溝通和關鍵因素的分析，減少不必要的扯皮、重復磋商和過程反復等。在本項目中，就是通過第三方咨詢機構中國現代集團專家詳細的計劃安排和磋商策劃，協助政府最終確定一家從事醫療健康運營的公司。政府購買服務費的中標價格僅為預算控制價的10%，且社會資本方將通過開發應用服務與產業鏈的價值挖掘來增加運營收入，大大降低了政府購買服務的支出，使項目實施機構也能夠節省不少政府運營的開支，切實帶來了降本增效的效果。