PPP，贏在共同經營

傳統上由政府一手包辦的公共品供給模式普遍存在著“政府失靈”問題，導致社會公共產品供給效率的低下，服務質量難以提高；而日益高攀的政府債務也給依靠地方土地財政的融資模式提出了挑戰，并造成了社會公共產品供給的相對短缺。在此背景下，PPP因在拓寬項目融資渠道、增加公共產品供給、促進政府管理模式轉變和提高效率等方面的重要作用而被各界特別是政府看好。2014年以來，在中央及相關部委的力推下，PPP形成了前所未有的新一輪熱潮。但PPP并非一個熱鬧的婚禮，而是一場需要合作雙方共同經營的婚姻。

條件限制

PPP是政（Public）企（Private）之間長達10～30年甚至更長的合作（伙伴關系）（Partnership），不管政企雙方（及銀行、咨詢、律師等）有多聰明、多有經驗、多盡職調查，都不可能完全準確預測將來10～30年的風險和不確定性。

基于同樣的原因，雙方所簽的PPP合同本質上是不完備的，即使合同中設計了上下限、調節或調價等各種機制，也不可能完全覆蓋將來可能發生的各種情況。何況世界變化如此之快，如技術更新、用戶需求、社會發展、價值觀等一直在變化，就像二三十年前誰能準確預測到現在我們生活中的種種變化，誰能預測到PPP今年會在中國快速發展？

在絕大多數國家特別是沒有民主也沒有公眾參與機制的發展中國家，由于制度和利害關系等問題—按照諾貝爾經濟學獎獲得者米爾頓·弗里德曼的花錢矩陣理論，花自己的錢辦自己的事，既講節約，又講效果；花自己的錢，辦人家的事，只講節約，不講效果；花人家的錢，辦自己的事，只講效果，不講節約；花人家的錢辦人家的事，既不講效果，又不講節約—政府是用納稅人的錢給公眾提供公共產品和公共服務，從這一理論看是不可能做好的，以往的歷史也證明了這一點。

PPP的意圖是，政府不出錢，而是授權企業出錢，替政府提供公共產品和公共服務，所以企業肯定會精打細算。政府只需代表公眾監督企業所提供公共產品和公共服務的質量、服務水平和價格，企業如果不按照合同辦事，政府或者使用者可拒絕支付費用。因此從經濟學理論上看，PPP可以做到既節約，又講效果。

政府永遠沒有企業精明，但政府又有企業所沒有的強勢，加上有些咨詢和律師等第三方機構人士可能不夠專業、有意無意的不中立、沒有社會責任感甚至職業道德，也可能加劇合同的不完備，造成合同的不公平。

PPP項目所提供的是公共產品和公共服務，并不會因為改由企業提供后，政府就沒有責任了。如果由于風險預測的不準確或合同的不完備、不公平或二者兼有之，公共產品和公共服務的供給出了問題，甚至企業撂挑子，政府絕對不能坐視不管，因為提供公共產品和公共服務的終極責任在政府身上，正如筆者曾說過的“PPP不是政府推卸承擔公共產品和公共服務責任的借口”。

如何共贏

判斷一個PPP項目是否成功，不是簽約就叫成功。對政府而言，一般要等項目移交后看公眾是否滿意、政府是否獲好評、投資者是否掙到錢、銀行是否收回貸款和本金等，即所謂的“共贏”。對投資者而言，簽約更不算成功，成功要等兩個最關鍵的時間點才能判斷：（1）項目的現金流由負變正，開始掙錢，這一般都要到7年（婚姻七年之癢）之后；（2）項目移交了，一般是十幾二三十年（紙婚銀婚）之后，才可以知道到底掙了多少錢。當然，“共贏”依然適用。

因此，不是男女雙方拿結婚證（政企簽約）辦婚禮（簽約儀式）就叫婚姻生活幸福（項目成功），后面日子（建設經營期）還長著呢。PPP中最重要的是第三個P（伙伴關系），最需要婚姻（PPP）中夫妻（政企）雙方之間的坦誠與長期包容，要經營婚姻（有共同目標，未預測到的事情及合同中未盡事宜要友好商量）。如果夫妻（政企）雙方在結婚（簽約）的時候就想著離婚，為什么要結婚呢？不是占便宜（投機）么？如果結婚后凡事斤斤計較，婚姻生活（公共產品和公共服務）能幸福么？子女（公眾）能幸福么？所以，把PPP比喻做婚姻而不是婚禮，是非常體現PPP內涵的。當然，如果夫妻（政企）雙方實在協商（談判）不成過不下去，可以離婚（退出機制），但一定要安排好子女（公眾）的未來。

下面兩個例子顯示出了維持政企之間長期友好合作（伙伴關系）的重要性。

案例一，在一條公路的PPP合同中，企業的部分職責是維護道路及其結構，如果沒有按照合同實施預防性維護和糾正措施，將會受到處罰。同時，合同要求，企業應在政府發出問題整改通知的一個月內采取糾正措施。假設你是地方政府的項目監管人員，為政府工作，在發現兩個月前已通過溝通渠道通知企業清理的一些涂鴉至今仍然沒有清理，會對其進行處罰嗎？

你如果有伙伴關系的意識，在處罰前應該先思考幾個問題：

第一，企業為什么拖了這么長時間？是否在忙于處理不在合同之內但卻是政府要求的事情，或者有特殊情況耽誤了清理工作，如由于民眾上街抗議別的事情而造成到處都有涂鴉？

第二，這是企業第一次沒有履行維修的義務嗎？若是，是否該原諒？

第三，企業將在何時解決問題？因為不論怎樣，最重要的是要盡快解決問題。

案例二，一個以PPP模式建設運營的污水處理廠位于城市附近，投入使用后，地方政府要求企業在入口處種植樹木綠化，以改善市容。這些工作的費用雖然不高但并未包含在已簽定的PPP合同中。假設你是污水處理廠的運營經理，為企業工作，會按照政府的要求做嗎？如果做了，會為此向政府索要多少費用？

在這種情況下，你如果有伙伴關系的意識，特別是如果這項費用不是很高，應該考慮承擔這項費用。這可以給政府留下良好印象，建立良好關系，有助于之后雙方長期關系的維護和解決問題。

上述兩個例子都說明了PPP中第3個P的重要性，建立政企之間的信任和維持友好關系是非常重要的，因為PPP的基礎是合作，而且是長期合作。這意味著在許多情況下，并不是事事都完全按照合同字面上的規定去做，特別是在簽約時預測不準確或者合同不完備、不公平等，而且可能造成對方和其他干系人特別是公眾不滿等情況下。因此，要理解和評估所發生事件背后的原因、相關合同的合理性和公平性以及所做決定的后果，在做出決定之前進行明智理性的分析和判斷。

筆者給政府部門講授PPP時，一直提醒相關人員，一定要設身處地從企業角度考慮：我會按政府所給條件投資該項目嗎？公眾和其他干系人會反對嗎？筆者給企業講課時，也一直提醒相關人員，一定要堅持“兩條底線”：不能讓公眾因該項目上街，不能讓主要決策官員因該項目坐牢。故PPP的本質其實是PPPPP，第4個P是公眾（People），第5個P是政治（Politics）。