政府投資能力波動(dòng)之謎

1990年代以后，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安排從原來(lái)的分權(quán)模式走向集權(quán)模式，通過(guò)一系列制度安排，把影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要經(jīng)濟(jì)資源掌控起來(lái)。這些關(guān)鍵制度與政策的推行，實(shí)現(xiàn)了資源從原來(lái)的分散向政府特別是中央政府聚積的轉(zhuǎn)變，對(duì)中央政府和地方政府的投資能力產(chǎn)生了重要影響。

三大重要制度改革

國(guó)企改革是過(guò)去30多年來(lái)的改革重點(diǎn)之一。1990年代中后期，中央采取國(guó)企資本化的系列制度改革，一方面，將國(guó)企改造成為追逐利潤(rùn)的微觀經(jīng)濟(jì)主體和掌控經(jīng)濟(jì)資源的主體；另一方面，開(kāi)始改變一直以來(lái)產(chǎn)權(quán)虛置的狀況，加大對(duì)國(guó)企的管控能力。從效果看，國(guó)企資本化改革取得了預(yù)期目標(biāo)。從2004年起，中國(guó)從“國(guó)退民進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)進(jìn)民退”，大量經(jīng)濟(jì)資源開(kāi)始向國(guó)企集聚。

財(cái)政資源的多寡意味著政府可直接支配的投資資源的多寡，信貸資源的豐欠意味著政府間接撬動(dòng)的投資資源的豐欠。這些核心經(jīng)濟(jì)資源支配權(quán)的變化直接影響了各級(jí)政府的行動(dòng)模式。為了重塑中央政府權(quán)威，提升其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的地位，1994年我國(guó)開(kāi)始兩大制度改革：分稅制改革和銀政分離制度。分稅制改革直接改變了以往中央政府和地方政府在財(cái)政收入中的比例分成，使中央政府掌控的財(cái)政資源急劇增多。銀政分離制度主要是改變地方政府對(duì)銀行分支機(jī)構(gòu)的控制，強(qiáng)調(diào)中央政府以及總行對(duì)分行的主導(dǎo)權(quán)，削弱地方政府對(duì)分行的支配權(quán)。

這三大制度安排不但直接影響政府的投資能力，還產(chǎn)生了意外后果，帶動(dòng)政府投資能力發(fā)生更為復(fù)雜的變動(dòng)。

首先，國(guó)企資本化與政府投資的組織執(zhí)行能力提高。一方面，通過(guò)國(guó)企資本化改革，國(guó)企有動(dòng)力也有能力執(zhí)行中央政府和地方政府的投資決策，大大提升了中央和地方政府投資的組織執(zhí)行能力。國(guó)資委的建立把原先分散于各部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)力集中起來(lái)，結(jié)束了以往九龍治水、產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、權(quán)責(zé)不明，看起來(lái)大家都在管卻誰(shuí)也管不了的局面。國(guó)資委監(jiān)管體制的構(gòu)建，既強(qiáng)化了國(guó)有資本逐利的沖動(dòng)，又強(qiáng)化了政府對(duì)國(guó)有資本的掌控。雖然政府不再直接干涉國(guó)企內(nèi)部的具體人事任命，但是國(guó)企高管還是由各級(jí)政府直接或者間接任命。因此，國(guó)企肩負(fù)著政治和經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)，在雙重目標(biāo)的激勵(lì)下，積極參與政府投資項(xiàng)目是一舉兩得的理性選擇。

另一方面，通過(guò)國(guó)企資本化改革，國(guó)企數(shù)量雖然不斷下降，但其經(jīng)濟(jì)地位和影響力日益增強(qiáng)。以央企為例，2002年以前，央企經(jīng)歷了大幅度的改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，數(shù)量急劇減少，行業(yè)分布戰(zhàn)略性收縮；2002年以后，央企的地位和影響力急劇提高。從資產(chǎn)看，2002～2011年，國(guó)資委監(jiān)管的央企資產(chǎn)總額從7.13萬(wàn)億元擴(kuò)大到28萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入從3.36萬(wàn)億元提高到20.2萬(wàn)億元，上繳稅金從2926億元提高到1.7萬(wàn)億元。從行業(yè)地位來(lái)看，央企大都分布在生產(chǎn)要素行業(yè)，并具有壟斷地位。

地方國(guó)企經(jīng)歷過(guò)系列改革，雖然逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性商品領(lǐng)域，但在地方政府的支持下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷擴(kuò)大，且投資的領(lǐng)域主要是當(dāng)?shù)卣P(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)企資本化改革以來(lái)，地方政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致地方國(guó)企過(guò)度投資。地方政府對(duì)國(guó)企投資的干預(yù)存在區(qū)域性和周期性差異，越是在市場(chǎng)化進(jìn)程較慢的地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受阻時(shí)，地方政府干預(yù)當(dāng)?shù)貒?guó)企投資的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈。

其次，分稅制改革和銀政分離制度改革實(shí)現(xiàn)了資源向中央政府的集聚，為中央政府資源投入能力的提升提供了制度性保障。

一方面，中央政府可支配的財(cái)政收入自1994年以后不斷提高。1980年代中期以后開(kāi)始實(shí)施財(cái)政包干制，導(dǎo)致中央財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重（簡(jiǎn)稱兩個(gè)比重）分別從1985年和1992年逐年下降，這意味著中央政府投資資源投入能力較弱。1994年以后，兩個(gè)比重逐漸攀升。到2010年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例升至50%以上，中央財(cái)政收入占GDP比重也不斷攀升至10%以上。分稅制改革實(shí)現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)到財(cái)政集權(quán)的轉(zhuǎn)變，從制度上保證了中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入分配中的優(yōu)勢(shì)地位。財(cái)政資金的充裕意味著中央政府可供投資的資金相應(yīng)增加，資源投入能力也大為增強(qiáng)。

另一方面，銀政分離制度改變了銀行從屬于地方政府的實(shí)際隸屬狀態(tài)，提高了中央政府對(duì)信貸資金的支配能力。1994年之前，地方政府對(duì)國(guó)有銀行在當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)的掌控能力較強(qiáng)。各級(jí)政府往往利用對(duì)商業(yè)銀行的支配地位強(qiáng)制或半強(qiáng)制地促使商業(yè)銀行為政府投資項(xiàng)目提供貸款。政府把財(cái)政分配、調(diào)節(jié)社會(huì)資金的職能活動(dòng)，有意或變相地移給銀行，并在不同層次、不同程度上視為第二預(yù)算，把有償?shù)男刨J資金變成無(wú)償使用或長(zhǎng)期占用。信貸資金本應(yīng)用于有償?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，但分配的結(jié)果變成了無(wú)償；或本應(yīng)由財(cái)政資金擔(dān)負(fù)的用途，用信貸資金替代。1994年以來(lái)，中央政府逐步推行了四大國(guó)有銀行改革，首先進(jìn)行銀政（地方政府）分離制改革，改變銀行分支機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府的狀態(tài)，強(qiáng)化總行對(duì)分行的垂直管理。其次是強(qiáng)化國(guó)有銀行的商業(yè)銀行屬性，構(gòu)建對(duì)它們的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)。隨著銀行體系的獨(dú)立和市場(chǎng)化改革的加快，銀行機(jī)構(gòu)的逐利性質(zhì)得到最大程度的釋放。同時(shí)，中央政府對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行決策層具有人事任命權(quán)，使得四大國(guó)有商業(yè)銀行的逐利性和中央政府追求投資來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的訴求耦合起來(lái)。如2008年中央政府決定“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃后，四大國(guó)有商業(yè)銀行馬上開(kāi)足馬力加大放貸速度以示支持。由此可見(jiàn)，金融體系的宏觀改制與微觀主體的市場(chǎng)化改造，通過(guò)市場(chǎng)化和行政化的合作方式，中央政府撬動(dòng)金融資源用于投資的能力大為增強(qiáng)。

土地財(cái)政影響

分稅制和銀政分離制度的實(shí)施奪走了地方政府主導(dǎo)投資的兩大資源配置權(quán)力，大大制約了地方政府動(dòng)用財(cái)政資金來(lái)投資的能力。同時(shí)，分稅制改革也抑制了地方政府直接投資企業(yè)來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)。如何突破制度約束、獲得更多資源投入能力，成為地方政府面臨的重大挑戰(zhàn)。在強(qiáng)大投資沖動(dòng)的刺激下，地方政府開(kāi)始試圖突破財(cái)政和信貸的約束，尋求新的資金來(lái)源。土地財(cái)政化和金融化導(dǎo)致地方政府的資源投入能力迅速提高。

一方面，土地出讓收入成為地方政府收入的一個(gè)重要來(lái)源。分稅制改革時(shí)，中央政府將土地出讓收入基本劃歸地方政府。1999～2011年是中國(guó)土地資產(chǎn)化最為迅猛的時(shí)期，全國(guó)土地出讓收入總額約12.75萬(wàn)億元，幾乎年均1萬(wàn)億元。2011年地方土地出讓收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的60%。巨額土地財(cái)政收入使得地方政府的資源投資能力大幅提高。

另一方面，土地金融化成為地方政府突破資金約束的一個(gè)重要方式。在中國(guó)人民銀行為對(duì)沖外匯占款而被動(dòng)發(fā)行貨幣的傳統(tǒng)模式之外，商業(yè)銀行和各地方政府結(jié)合，以“土地信用”的方式形成新的貨幣發(fā)行主體，其功能類(lèi)似于“第二央行”。土地成為連接地方政府和銀行的媒介。盡管從財(cái)政收入的角度來(lái)看，未來(lái)地方政府的現(xiàn)金流遠(yuǎn)不足以還貸，但如果將其控制的資源如土地、壟斷牌照等按照市價(jià)估值，地方政府仍是最大的凈資產(chǎn)所有者，不但可以為銀行貸款提供隱性擔(dān)保，還可以提供顯性擔(dān)保。換言之，地方政府通過(guò)土地為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，吸引了大量銀行資金可供其投資所用。銀政分離改革的目的是改變銀政之間的信貸財(cái)政化弊端，但卻產(chǎn)生了銀政主動(dòng)聯(lián)盟的意外后果。雖然中央政府一直在調(diào)控地方政府的投資沖動(dòng)，但是銀行和地方政府因利益形成了一種緊密型的“銀政合作聯(lián)盟”，提高了地方政府資源投入能力，并消解了中央政府的調(diào)控效力。對(duì)銀行而言，“這些具有貸款金額大、期限長(zhǎng)特點(diǎn)的政府性公司貸款不僅可以立即做大自身業(yè)務(wù)規(guī)模，迅速產(chǎn)生即期效益，同時(shí)還可以更好地完成上級(jí)安排的各種考核指標(biāo)，取得當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)利益，甚至還可以獲得進(jìn)一步晉升的機(jī)會(huì)?！?/p>

土地金融化帶來(lái)的一個(gè)結(jié)果是地方政府性債務(wù)大幅攀升。1997～2010年，地方政府性債務(wù)余額從2399億元增加到107175億元，地方政府性債務(wù)余額占GDP比重也從3.4%升至26.9%。

在通過(guò)投資獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題上，中央和地方既存在合謀機(jī)制又存在博弈機(jī)制。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨下滑危機(jī)時(shí)，中央會(huì)在財(cái)政政策、貨幣政策（銀根）、土地政策（土根）、項(xiàng)目審批權(quán)等方面出臺(tái)相應(yīng)的刺激投資政策，地方政府也會(huì)積極響應(yīng)，迅速跟進(jìn)，雙方達(dá)成達(dá)成合作。在強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)驅(qū)使下，投資往往會(huì)演變?yōu)檫^(guò)度直至經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，導(dǎo)致通貨膨脹和重復(fù)建設(shè)，威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。此時(shí)，中央政府又會(huì)會(huì)在財(cái)政、銀根、土根和行政審批等方面加大收緊力度。但地方政府通過(guò)土地財(cái)政化、金融化以及逆預(yù)算軟約束等機(jī)制，在一定程度上化解了中央政府的宏觀調(diào)控政策的效力。正是中央和地方的這種合謀和博弈機(jī)制，導(dǎo)致了政府投資能力出現(xiàn)周期性波動(dòng)。