資源稅下一站

資源稅改革并不是一個新問題，卻是各級政府和財政部門眼中的“老大難”問題。從一開始的大刀闊斧改革，到遇到難題之后的“精加工”，資源稅改革發展到現在，已經進入了一個從理論落實到實務的階段。

資源稅改革作為財稅改革中的主要抓手之一，它的走向在很大程度上影響著下一步財政體制改革。資源稅改革下一步將如何推進，本刊記者采訪了相關專家和企業界人士。

消費立稅

要探討資源稅下一步如何改，首先必須厘清費與稅之間的關系。據財政部財政科學研究所（以下簡稱“財科所”）公共收入研究中心研究員、《資源稅費制度進一步改革思路與建議》課題組（以下簡稱“課題組”）主要成員許文介紹，在資源稅費制度理論和實踐中，在礦業權取得環節征收的紅利、在資源開采銷售環節征收的權利金和在資源收益環節征收的資源租金稅，是三種最重要的稅費，三者各有優劣。就紅利而言，如果對一個礦藏的價值認定不存在不確定性，那么通過拍賣開采權取得紅利，政府可以中性地攫取最大的租金收益。但現實中這種確定性并不存在，礦業項目存續期內的風險始終在不斷變化，拍賣價格可能會與項目的實際收益存在較大差異。權利金也是一種租金，管理簡單方便且能提供穩定的收入，但增加了礦產資源開采的成本，會給礦產資源的回采造成負面影響。相比權利金，資源租金稅是對租金課稅，更中性，政府可以從利潤超高的項目中獲得更高收益，不過資源租金稅的征管也更困難，且存在著政府收入被延遲的風險。

因此從技術上看，一國政府無法通過單一的手段對礦產資源活動進行有效調控，必須搭配運用各種稅費工具，取長補短。而且，為了避免重復征稅造成效率扭曲，在礦業活動的不同環節一般只征收一種專門稅（費）。不同國家受資源稟賦、政策目的、收入管理能力等因素的影響，對各個稅費工具的倚重程度也大不相同。

就我國目前而言，在紅利制度尚未充分建立（紅利制度在保證財政收入的確定性和穩定性上具有很大不足）、稅收征管能力也不足以支持資源租金稅的情況下，在開采環節開征權利金，就在維護國家財產權益、實現國家對資源收益合理分配方面具有十分突出的優勢。它保證了政府能以所有者的身份獲得經濟上的補償，只要開采活動一開始政府就能獲得收入，權利金的征收管理也相對容易，且由于權利金的計算一般與產量或銷售額直接相關，收入相對較為穩定。這些優點決定了權利金形式的稅費在我國資源稅費制度中處于核心地位。

從具體名目來看，目前我國對資源開采環節課征的是資源稅和礦產資源補償費。這一費一稅中，一般把礦產資源補償費直接等同于權利金，而對于資源稅是否屬于權利金則存在較大爭議。從理論上來看，資源稅屬于直接對開采礦產資源行為所課征的稅收，這與權利金的廣義定義是一致的，因此實質上可認為資源稅是國家以礦產資源所有者身份所征收的權利金，從礦產資源開采中分享的收益。國際上一般也認為我國這兩種稅費是權利金的不同表現形式。

許文指出，資源稅和礦產資源補償費在性質上的重合，以及礦產資源補償費征收管理中存在的種種問題，表明我國更適用稅的形式參與資源收益的分配。因此，有必要取消礦產資源補償費，明確資源稅作為權利金的表現形式。

去年底進行的煤炭資源稅改革中，煤炭資源稅從價計征，礦產資源補償費率降為零，并且規定對原油、天然氣及今后實行從價計征改革的其他資源品目，均比照煤炭資源稅改革清費原則處理。這意味著隨著改革的深入，礦產資源補償費將逐漸消失?？梢?，資源稅改革并非是“費改稅”，很有可能下一步是“消費立稅”。

從價計征改革

許文介紹說，資源稅從計征方式來看，主要有三種類型：從量型（以數量為計征基礎）、從價型（以價格為計征基礎）和從利型（以利潤為計征基礎）。

從利型計征方式充分考慮了企業的收益和成本情況，對企業收益的調節效果最佳、公平性最強，但對政府的征管能力和企業的遵從程度要求很高，且政府實現收入的不確定性很強。從國際上看，目前只有稅收征管體系最為完善的美國、加拿大、澳大利亞等國采用。

從量計征方式最大的優點是征管便利，收入穩定性最強，最大弊端是收入與資源產品的價格完全脫節，價格上漲稅額不增，價格下降稅額不減。雖然理論上可以通過對稅額標準進行調整來消除這一缺陷，但由于現實中稅額水平偏低而資源價格波動較大，確定和調整礦產品資源等級和稅額以及計征上也較為復雜，導致未能及時對各類資源的稅額進行調整，這些外部因素進一步放大了從量計征方式的缺陷。在因自然資源的稀缺性而導致資源價格呈現逐漸上漲的總體趨勢下，以及市場經濟中不可避免發生價格波動的情況下，從價計征所表現出來的優點要更為突出。因此，世界大多數國家把從價計征方式作為權利金（或資源稅）的主要計征方式。在我國，資源稅由從量計征改為從價計征，也合乎邏輯地成為資源稅改革的基本方向。

課題組主要成員、財科所公共收入研究中心副主任邢麗表示，我國已經對石油、天然氣、煤炭進行了從價計征改革，下一步應該盡快將從價計征方式推及金屬礦產品等重要礦產資源。改革方向已經成為共識，難點在于操作方案的設計，特別是征稅對象和計稅依據的確定?！吨腥A人民共和國資源稅暫行條例》規定將原礦作為征稅對象，但煤炭、黑色金屬、有色金屬等礦產資源深加工鏈條長，基本不以原礦的形態對外銷售，沒有原礦的銷售價格，這造成了其計稅依據難以確定的問題。如果堅持對原礦征稅而不對精礦征稅，可能導致企業通過各種方式壓低原礦價格，使得稅收流失。在煤炭資源稅改革中，為解決這個問題而引進了折算率，規定納稅人將其開采的原煤加工為洗選煤銷售的，以洗選煤銷售額乘以折算率作為應稅煤炭銷售額計算繳納資源稅。但這種處理方式不僅造成征管困難，也導致納稅人采取了一系列稅收籌劃和轉移定價行為，不利于稅負公平。因此，她建議，下一步資源稅從價計征改革應將資源稅的征稅對象擴大到所有礦產品，包括原礦和精礦。對原礦銷售行為，以扣除運費的銷售收入為計稅依據；對精礦銷售行為，則只允許其扣除運費和上一環節（自用或外購原礦）繳納的資源稅。

山西晉煤集團總會計師鄭紹祖提出，因資源稅對資源型企業發展實際影響較大，以銷售收入為依據課征資源稅，企業比較關注的另一個問題是計稅價格如何核定。從理論上說，礦產品的價格應該是在競爭條件下公開市場交易形成的價格，但由于礦業企業組織形式的特殊性，企業往往以內部定價來計算銷售收入，由此會造成企業申報銷售收入與實際銷售收入之間的巨大差別。為解決這一問題，一般需要參照一個合理的價格核定計征銷售價格。

為此，課題組建議，在核定計征銷售價格時，可根據不同的礦產品選擇不同的確定依據。對煤炭、鐵礦石、有色金屬等具有國際公開價格（如鐵礦石國際價格指數、有色金屬的LME價格）或國內行業公認度較高的礦產品公開價格（如上海期貨交易所價格、中國煤炭價格指數），可參照其最近一個月的平均銷售價格核定計征銷售價格。對其他礦產品，可參照當地公開交易市場最近一段時間的平均銷售價格核定計征銷售價格。

從征管便利角度看，對市場價格變化不大或者低價值的某些礦產資源仍可先沿用現行的從量計征方式。未來在稅收征管制度較為完善、國家財政對礦產資源收益的依賴性下降到一定水平的情況下，也不排除對主要礦產資源品目實行基于利潤的計征方式。

方案待完善

許文也指出，現行的資源稅改革方案還有許多需完善的內容。例如，現行的資源稅稅率“偏窄偏少”，適當提高礦產資源的稅率稅額標準，有助于提高資源地使用成本，限制資源的過度開發和使用。需要根據經濟社會發展的需要，進一步提高稀缺性資源、高污染和高能耗礦產品的資源稅稅負，并結合資源產品價格形成機制改革，使資源稅稅負能最終體現在最終消費產品價格上，使價格能夠真實反映資源成本。由于各地資源和稅費征收情況不同，在資源稅稅率制定上，可采取中央確定稅率區間、地方在此區間范圍內確定本地稅率的方式。

目前資源稅的征稅范圍主要集中在礦產資源等不可再生資源上，在未來條件許可的情況下，可考慮將水資源、森林資源、草場資源、耕地資源等可再生資源也納入資源稅的征稅范圍。

此外，他還指出，目前設立礦業權價款的初衷是考慮國家作為礦產資源勘查投資者的利益應得到相應的補償，但實際上，探礦權、采礦權的價值不僅包含了地質勘查投資的補償收益，還包含了礦產資源自身的租金收益，因此，我國對非國家出資勘查形成的礦業權不收取礦業權價款的做法，使得礦產資源的部分租金收益無償轉讓給了礦業權持有人，導致國家的所有者權益得不到充分補償。應借鑒美國等發達國家普遍實行的紅利制度，對新設的探礦權和采礦權，不論是國家還是非國家出資勘查的，在出讓時都應該收取探礦權采礦權價款。在礦業權的配置上，應全部通過招標、拍賣、掛牌等市場化手段出讓，保障國家所有者權益得到更為充分的體現。

在很多情況下，稅收政策并不直接對調控對象產生作用，而是通過一定的傳導機制將稅收政策與調控對象聯系起來。這一傳導機制只有健全的市場體系和價格機制下才能發揮作用，影響微觀經濟主體的行為，否則，稅收政策的調控目的很難實現。

經過市場化改革，目前我國大多數一般性商品價格已由市場決定，但在基礎能源領域，價格依然處于管制狀態，導致資源能源比價關系和價格形成機制扭曲，產品價格無法真實反映產品的稀缺程度、供求關系以及生產環境成本，從而誤導了微觀企業的資源配置行為，助長了粗放型增長和揮霍式消耗資源能源行為，加劇環境危機因素的累積。因此，為更好發揮稅收政策作用，應以資源稅改革為契機，進行價稅聯動改革，克服目前在資源能源價格體系、稅制和財政體制上存在的重大缺陷，完善資源能源價格形成機制，對社會主體形成節能降耗、綠色發展的內在激勵機制。