涉農(nóng)資金需法治保障

提到涉農(nóng)資金，問題多多，雖然近年來，國家財政對“三農(nóng)”投入大幅增加，但是依然存在著不規(guī)范、不完善、不到位的地方，有的投向不準、亂用濫用、損失浪費嚴重，有的滯留緩撥、結存沉淀、長期在賬上“趴窩”，特別是挪用、截留、套取、貪污等問題時有發(fā)生，這些問題似乎是難以根治。

究竟造成這些弊端的真實緣由是什么，以及針對這些問題該如何調(diào)整，記者采訪到了中國農(nóng)業(yè)大學教授喬娟和北京信息科技大學教授贠曉哲。

厘清重點

《新理財》：近年來各省的財政涉農(nóng)資金占財政支出的比例逐漸提高，您覺得涉農(nóng)資金在財政預算當中達到什么樣的比例算是比較正常的？

喬娟：隨著國家和地方財政收入的增加，涉農(nóng)資金在財政預算中的比例逐漸增長是非常必要的，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，多少比例算正常，很難說。我國不同省區(qū)市的財政預算中的涉農(nóng)資金所占的比例可能差異較大，因為不同省區(qū)市的財政狀況、產(chǎn)業(yè)結構、農(nóng)業(yè)發(fā)展中對資金的需求、以及中央財政和地方財政的資金安排等都存在差異，內(nèi)蒙、新疆等偏遠落后、資源環(huán)境惡化以及少數(shù)民族地區(qū)、黑龍江等農(nóng)業(yè)占GDP比例比較大的地區(qū)等涉農(nóng)資金在財政預算中的比例可能就多一些。

《新理財》：4月14日，全國涉農(nóng)資金專項整治行動電視電話會議在北京召開，國務院副總理汪洋在講話中提到，要加快推動政府涉農(nóng)職能轉(zhuǎn)變，逐步下放審批權限，強化績效評價，推進信息公開，構建政府監(jiān)督、群眾參與、社會協(xié)同、法治保障的涉農(nóng)資金綜合監(jiān)管格局，確保涉農(nóng)資金安全、規(guī)范、高效運行。在以上的幾點要求中，您更關注哪一點？

喬娟：我更關注是如何依法保障保護公共利益的涉農(nóng)資金的法制性和規(guī)范性。目前很多財政涉農(nóng)資金采取支持項目的方式投入，也包括很多盈利性經(jīng)營項目，財政涉農(nóng)資金的使用方向沒能很好區(qū)分公共利益和私人利益，有些財政涉農(nóng)資金被用于盈利目的的經(jīng)營方面，而服務于公共利益目的的資金卻不能全額保障。例如，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理等方面的財政涉農(nóng)資金的缺口還很大。應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，在《農(nóng)業(yè)法》、《食品安全法》、《畜牧法》等法律中將財政涉農(nóng)資金的范圍和內(nèi)容具體細化、固定下來，并嚴格依法實施。

顯露弊端

《新理財》：人們常感到，涉農(nóng)資金出現(xiàn)問題比較頻繁，您認為主要的問題出現(xiàn)在哪里？

贠曉哲：我認為首先是重分配，輕管理。管理是以需求為基礎，針對性進行計劃、組織和控制工作。目前涉農(nóng)專項主要是以行政區(qū)域、部門、機構、村莊數(shù)、人口數(shù)等這些統(tǒng)計單位為基礎進行資金分配。

其次是重程序檢查，輕實體管理。現(xiàn)有涉農(nóng)專項資金的立項、審批、撥付、支出等專項資金管理辦法都對專項資金的分配、支出程序進行了規(guī)定，但鮮有涉農(nóng)專項資金管理辦法中有對資金投入標的實體的前后變化如何要求和引導進行規(guī)定。

第三是重財務審核，輕績效管理。現(xiàn)有涉農(nóng)專項資金支出過程中，資金管理部門或單位的管理職能主要體現(xiàn)在專項資金支出程序的合法合規(guī)性控制，幾乎沒有履職涉農(nóng)專項資金投入的績效目標、產(chǎn)出數(shù)量質(zhì)量、投入效果情況的管理。

第四是重企業(yè)，輕農(nóng)戶。涉農(nóng)專項資金的整體績效目標都圍繞農(nóng)林牧副漁等領域，由于體制決定的生產(chǎn)組織方式主要以農(nóng)戶為主，但是農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，數(shù)量多且位置分散，且農(nóng)戶自身沒有管理條件（沒有銀行法人賬戶、大量現(xiàn)金交易等），因此涉農(nóng)專項資金管理機構就不愿意直接面對農(nóng)戶，而是選擇與合作社或涉農(nóng)企業(yè)合作，企業(yè)是以盈利為目的組織，因此涉農(nóng)資金的使用就違背了政策性專項資金的績效目標。

調(diào)整方向

《新理財》：我們國家的涉農(nóng)資金管理與發(fā)達國家相比是不是有很大差距？

喬娟：最大差距應該是發(fā)達國家的財政涉農(nóng)資金已經(jīng)全部實現(xiàn)法制化和制度化管理，而中國還主要是通過行政手段、部分經(jīng)濟手段和法制手段進行管理。中國財政涉農(nóng)資金的投資方向、投資領域、受益對象等還存在較多的不確定性，并受人為因素影響等。

《新理財》：那么我國的涉農(nóng)資金的管理未來應該朝著什么方向調(diào)整？

贠曉哲：首先要完善預算績效管理。涉農(nóng)專項資金要實行預算績效目標管理。預算績效情況按規(guī)定向社會公開。主管部門要加強對績效目標完成情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度的跟蹤管理。建立健全績效評價制度和績效評價結果反饋整改制度。

其次要實體管理與程序檢查并重。主管部門要加強項目驗收、督查及績效管理工作。要制定詳細可操作的驗收辦法，細化驗收標準，設置驗收節(jié)點，按節(jié)點驗收。要嚴格驗收環(huán)節(jié)，通過臺賬查看、賬本核查、實地勘測、察看等方式，切忌驗收走過場，必要時可通過第三方社會獨立機構開展績效評價。

另外還要進一步做好涉農(nóng)有關政策、資金、項目的公開工作，主管部門應將主管的涉農(nóng)專項資金的分配政策、過程和結果，以及執(zhí)行過程和結果等全過程管理信息在權威媒體（網(wǎng)絡）上公開。接受社會監(jiān)督是最好的財政資金績效評價方式之一。

最后就是涉農(nóng)資金投入要以農(nóng)戶為基礎，以企業(yè)（合作社）為補充。隨著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)工業(yè)化水平也在提高，涉農(nóng)專項資金應該直接作用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民直接相關領域，但是以企業(yè)為投入基礎必然導致涉農(nóng)資金只涉農(nóng)，不重農(nóng)。