十年振興啟示錄

東北三省經濟下滑的客觀現實已無需贅述，背后的原因也很復雜，政府、市場、企業等多方形成的特殊合力之下，一邊是海水、一邊是火焰，有時可以推進區域經濟的迅速崛起，有時卻又是區域經濟發展的掣肘。

回顧近十年來東北三省經濟的發展歷程，有一個重要的政策推手——振興東北老工業基地戰略。縱觀近些年，類似的區域振興規劃已經遍地開花，帶來的利弊日益凸顯，“區域規劃”的政府推手如何更加精準、有力？值得深思。

有喜有憂

20世紀90年代以前，東北地區是我國最重要的工業基地同時也是我國經濟發達地區，然而隨著改革開放的深入，東北地區的經濟發展速度逐漸落后于東部沿海地區，在這種背景下，2003年國家正式提出了東北地區等老工業基地振興戰略。

客觀來講，當時出臺的振興計劃對于東北經濟來說，無疑是一劑強心針。接下來連續多年的經濟增速已經反映出了效果：經濟實力顯著增強、產業結構調整取得突破、歷史遺留問題逐步解決、社會民生不斷改善。

數據是最好的佐證。以2012年為例，遼、吉、黑三省地區生產總值合計50430.72億元，與2003年相比，十年間翻了近兩番，三省年地區生產總值都邁上萬億元的臺階。遼寧省公共財政預算收入從399.7億元增加到3103.7億元，年均增速達22.7%，高于同期全國平均水平0.9個百分點。

但是面對老工業基地的世界性難題，制約東北地區等老工業基地振興的體制性、機制性、結構性矛盾尚未得到根本解決。發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，實現全面振興任務艱巨。比如經濟總量偏低、需求結構不盡合理、產業結構調整緩慢、環境資源約束仍然突出、自主創新能力有待提高等等。

特別是2012年以后，東北三省經濟發展明顯后勁不足，經濟增速下降很明顯。2014年8月，根據當時整體經濟形勢，在總結前十年經驗的基礎上，國務院印發《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，要求抓緊實施一批重大政策舉措，鞏固擴大東北地區振興發展成果、努力破解發展難題、依靠內生發展推動東北經濟提質增效升級。業界稱為“振興東北老工業基地35條”，為東北經濟再打一劑強心針。

“依靠內生發展”的提法尤其值得關注，東北經濟在經過多年的長期輸血過后，經濟體量、速度確實是增大，但是也導致了“虛胖”，一定程度上掩蓋了發展中的問題。因此，東北經濟自身的造血功能被重視起來，或許這劑藥方比較準。

困惑猶存

由于我國的特殊體制，政府在經濟發展中發揮著重要作用。大的方面來說，比如“五年計劃”、各種產業規劃；小的方面來說，比如各種政府投資、招商引資等等，都有“政府規劃”的有形之手。

產業到底是不是規劃出來的？區域能不能靠政策振興起來？至今還存在著爭議。一方面確實有很多成功的案例，比如深圳特區的迅速發展，我國高鐵產業的異軍突起；一方面又有很多失敗案例。比如各種產業規劃導致的產能嚴重過剩，每個省都存在的“僵尸”開發區等等。

特別是近些年出臺的一系列區域規劃、產業規劃目不暇接。一些地方政府很希望通過這些規劃獲得更多的政策資金支持，但是其凸顯的隱憂非常值得關注。

一些專家對這些“區域規劃”的質疑集中在幾個方面。一是從已出臺的各地的振興計劃的內容看，形式多于內容，大多是一些原則性的表述。在我國經濟地理版圖上，東、中、西三大區域全面開發這種“全面開花”的振興由于缺乏應有的重點，政策和資金的配套難以跟進，其實際效果是值得懷疑的。

二是為使未來幾年能繼續贏得各類財政資金和信貸資金的支持，把本地區的經濟亮點加以必要的整理，注入一些符合未來發展的要素，并盡量使之上升到國家戰略已經成為地方政府掌握未來兩年經濟發展主導權的主要做法。這種“區域振興計劃”難免有新一輪重復建設的嫌疑。

三是這種基于明顯地方利益特征的“區域振興計劃”無一例外要進行大規模的基礎建設，繼續重復我國經濟發展的老路。在當前財力并不寬裕的條件下，國家財力的分布應該主要用于促民生和提升消費上，地方政府應該在這方面率先垂范。

值得肯定的是，一些新的區域振興規劃中，已經在著力讓市場發揮決定作用，主動有效地配置資源和資金，而不是和過去一樣，一味地要政策、要補貼。

比如長江經濟帶是國家發展的戰略性和導向性的重點區域，政府將在交通、信息、能源、城市發展以及對內對外貿易平臺等方面予以能力上的保障，科學的空間組織，以保障經濟帶的整體性和高水平的產業競爭力。不需要類似“東北振興”等那樣需要中央政府給予種種經濟上的政策優惠，因此長江經濟帶的地域范圍不需要明確劃定。這種規劃思路，也得到業界的廣泛認可。

一斑窺豹

東北老工業基地振興戰略，在東北經濟過去十多年的發展中發揮了重要作用，這一點無需質疑。這是特殊時期的特殊產物，類似于西部大開發等戰略。在新的政治經濟周期，區域振興規劃已經被賦予更高的要求和使命。

2015年全國“兩會”上的《政府工作報告》提出，我國區域發展戰略和政策體系在不斷完善，在“四大板塊”戰略的基礎上，提出了“三個支撐帶”戰略，區域經濟發展呈現出新格局。“三個支撐帶”戰略，啟動實施京津冀協同發展戰略，制定實施《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》和《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014—2020）》，發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，這是我國區域發展新的重大布局，有利于形成持續發展的戰略支撐，引起了高度關注。

這些區域振興計劃都被提到了國家戰略的層面，既可以激活更多的國內需求，同時巧妙地拓展了國際市場，體現了更多的國家意志。因此，在這種背景下，東北老工業基地振興戰略的經驗與教訓，尤其應該引起我們的思考。

要使得國家戰略和地方利益能夠相輔相成，同時使區域振興計劃能夠落到實處，一些市場人士認為，可以從幾個方面入手。

首先，把區域振興計劃和國家利益有機地結合起來，一旦形成為國家戰略，應該在相關的資源和政策上加以配套，以確保國家戰略的有力實施。

其次，各地政府的相關區域發展計劃應結合當地的產業鏈條、資源狀況、人才結構進行布局。事實上，在我國改革開放30多年的歷程中，珠三角和江浙地區的蓬勃發展，并沒有大的國家戰略在支持，而是植根于大的改革開放的背景，得益于政府管理得當，民間投資踴躍。

再次，轉變政府職能是地方政府保持本地區經濟發展的根本保證。當前地方政府應認真總結過去的發展之路，不斷調整政府目標，把注意力放到當地民生和結構調整上，為本地區的長期發展打下良好基礎！不能把注意力集中在要資源、要投入的老路上。