迷霧重重“省管縣”

要歷數一下財政改革中那些啟而不動、議而不行的老話題，省直管縣改革無疑是其中之一。關于省直管縣改革，今天已經沒有人再認為這只是一個財政話題了（而是涉及更大、更廣闊、也更復雜的行政體制改革），但熟悉近十幾年財政史的都知道，省管縣的確最早始于財政領域。2002年前后，由于種種原因，當時全國出現了大面積縣鄉財政困難的情況，省直管縣就作為一項根本性的對策被提出。對此可資證明的是，當時財政部財科所賈康、白景明兩位所長的《縣鄉財政解困與財政體制創新》一文獲得了當年的“孫冶方經濟學獎”，足見當時這一動議的勁爆。2005年，全國范圍內掀起“強縣擴權”、“擴權強縣”的熱潮，幾乎席卷了全國。此后，省直管縣基本上成了一個方向，以至于2009年財政部提出到2012年實要行全面的財政省直管縣，可惜后未成行。

主要原因是，隨著改革的深入和人們認識的加深，各方面逐漸認識到，省直管縣涉及干部管理體制、行政層級與行政區劃、法律、人大、政協、司法等待方方面面，財政省直管僅僅是這一龐大復雜畫面中一頁?；诖?，2010年迎來了新一輪的省直管縣改革試點。這一年，中央編辦確定了安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等8個省區30個縣（市）進行試點，計劃用三年左右的時間完成，以為全面深化省直管縣改革提供經驗。從參與試點的省來看，既有東部發達省份，也有中西部欠發達省份；既有普通省份，也有民族地區省份。從各省選擇的試點縣來看，既有經濟強縣，也有經濟弱縣，既有工業大縣，也有農業大縣和產糧大縣，樣本種類比較齊全。

從試點內容看，各地推進省直管縣主要圍繞以下幾個方面展開：一是進一步擴大試點縣的經濟社會管理權限，二是將調整試點縣的管理體制，由原來的市管調整為省管，較多省對試點縣采取了省內經濟社會發展單列的方式。三是適度了調整干部管理體制、垂直部門管理體制、司法管理體制、人大政協體制等。但是，從效果上看，此次試點無論是所取得的成績、還是所反映出來的問題，都沒有走出此前兩輪改革的窠臼，而是與此前有著極大的相似性。比如成績方面，試點縣主要反映提高了行政效率、釋放了縣域發展實力、增強了統籌能力、有效地扶持了區域節點城市、穩定了糧食生產和農業基礎，等等。在問題方面，也仍然是此前試點中一再反映出來的市縣關系問題、省管理能力不足的問題、通過放權仍然不能促進當地經濟社會良好發展的問題、縣級政府履職能力素質不足的問題、垂直部門與當地發展所需脫節的問題、干部制度問題，等等。以此而論，這輪試點仍然沒有達到效果、沒有形成改革共識。事實上，現在各方面對于省直管縣的認識不是越來越清楚，而是越來越模糊；實踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多；對于下一步省直管縣如何進行，更是仁者見仁，智者見智。我將其概括為三個“不清楚”。

一、政策目標不清楚

從政策目標上看，2002年實施省直管縣，主要目標是解決基層財政困難。2005年前后各地大力推行省直管縣，主要目標是“強縣擴權”（東部地區）或“擴權強縣”（中西部地區）。2010年全國范圍內的省直管縣試點，主要想為全面實施行政省直管縣積累經驗。表面上看，每一次的政策目標都是清楚的，但連貫起來看，就會發現三輪省直管縣的政策目標之間缺乏連續性，且每一輪的試點都未能“善終”，而是不了了之。如上，財政部曾于2009發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求在2012年底，全面實施財政直管縣（民族縣除外），結果不了了之。2005年前后，各地爭相對強縣進行擴權、或者用擴權來強縣，但最終是強縣擴權有限，擴權也很難說就強了縣，結果不了了之。2010年中編辦推動的全國試點，擬拿出一套全面實施行政省直管縣的方案，現在看來要達到這個目標也很難。換個角度，從各地的層面上看，省直管縣在很大程度上成了萬能藥方，今天要應對基層財政困難，過兩天要加快縣域發展，再過些時候要保證農業大縣、產糧大縣不掉隊，現在則是要推進新型城鎮化，建設中小城鎮等?？傊?，只要涉及到縱向行政體制調整的問題，都試圖用省直管縣達到“一招鮮”的奇效。

二、改革方式不清楚

通過各地、各階段的試點，各方面逐漸認識到，由于我國地域廣大、各地情況千差萬別，省直管縣不能采用“一刀切”、“齊步走”的方式，應當“分類推進省直管縣改革”。這一說法獲得了廣泛的贊同。但是，一旦落實到具體的操作層面，這里的“類”到底是指什么？如何分“類”？不同“類”的如何進行？現在看來仍然是大而化之、很不清楚。如有人認為“類”是地域概念，即分東、中、西部，在經濟發達的東部地區，省直管縣可先行一步，在經濟相對不太發達的中、西部地區，省直管縣可緩行一步。但是，一旦回到“真實世界”，就會發現這種建議在實踐層面基本上沒有價值，因為東部也有欠發達縣，西部也有經濟強縣。還有一種“類”是按經濟發展水平劃分，其衡量指標主要是GDP總值與地方財政收入，以此劃分，經濟強縣可率先進入省直管行列，或者通過賦予一些縣相應的經濟社會管理權限，將其培育成未來的強縣。但實踐中也可以看到，2009年以后，一些經濟相對落后的產糧大縣、民族地區的落后縣、貧困縣也陸續進入了省直接縣的名單。如果用“亂花漸欲迷人眼”來的形容當前的省直管縣改革，是一點也不為過的。

三、政策出口不清楚

省直管縣這一命題提出之初，各方面廣為認同其實質是要重視農村的發展，特別是考慮到我國有70%的人口生活在縣所轄的范圍內，重視縣的穩定、重視農村地區的發展就顯得尤為重要。這一認識在有限的時間界限內，無疑是正確的，也是對早期工業剝奪工業、農村支援城市戰略在一定程度上走偏的一種校正。但是，在基層財政困難問題得到初步緩解后，很多地方在選擇省直管縣的試點對象時，大多考慮的不是如何穩定農村、而是如何加快城市的發展，突出表現為強縣擴權和擴權強縣以及第三輪試點中一些省份集中力量培育未來的中等城鎮。更重要的是，相當部分早已經事實上成為城市的經濟強縣、大縣仍然滯留在省直管縣的隊列之中，與結果那些經濟落后、財政匱乏的農業大縣、民族縣、邊遠縣、貧困縣爭奪“省直接縣”的帽子。這一現象所反映的實質是，對省直管縣政策施行到一定階段后，“已經發展起來的縣應當往何處去？”這一政策“出口”不清楚。

由于以上三個“不清楚”，盡管中央對于省直管縣的方向一直十分首肯，多次在黨和政府的文件中指出要深化省直管縣改革，但在實踐層面上始終困難重重、疑慮重重，難于推進。

如果用更通俗的語言，以上三個不清楚可分別表述為“為什么要搞省直管縣不清楚？”、“怎樣搞省直管縣不清楚”、“搞了省直管縣以后怎么樣不清楚”。根據我了解的情況，一方面有關方面有減少政府層級、提高管理效率的堅定意愿，另一方面對于深化省直管縣改革又意見林立。一些最早搞省管縣的省已失去了對于擴大、深化省管縣的興趣，另有一些省卻還意圖用好省管縣這一工具。到底何去何從，基本上是一團迷霧，有待進一步研究和破解。

（作者系國家行政學院經濟學部教授、博導）