淺析土地執法的行政管轄

摘 要 土地執法作為行政執法的一個重要方面，處理不好，往往會引起人民的不滿和土地使用管理秩序的混亂。針對目前土地執法難的現狀，本文從行政執法管轄的角度論述土地執法存在的問題，分析其出現的原因，并探討規范土地執法管轄的各種對策。

關鍵詞 土地執法 行政管轄 行政立法

一、我國土地執法的行政管轄現狀

（一）土地執法行政管轄趨利傾向明顯

土地執法作為行政執法的一個具體表現，應以追求公共利益最大化為行動目的，在完成執法任務、實現行政目標的同時，切實保障好行政相對人的合法權益。但在土地執法的現狀中，卻出現了諸多令人遺憾的問題，執法人員以追求單位利益、個人利益而執法管轄，表現出了不適當的趨利傾向。在地方上，某些土地執法部門對土地違法行為的處理一律以罰款為主要方式。這種行為不僅造成了土地管理部門和人民群眾的疏遠，也不能很好的實現執法價值、有效減少違法行為的再發生。

（二）土地執法行政管轄存在沖突

目前，行政管轄權的各種沖突已經成為影響行政機關公信力、降低行政執法效率的重大問題。管轄沖突的出現，不僅是對行政機關依法行政、合理行政的強大沖擊，也是對行政相對人切實維護自身權益的巨大障礙。土地執法行政管轄沖突的具體表現如下：

1、從橫向管轄方面來說，土地執法的主要部門是國土資源管理機關，即各地的國土資源管理局。但在實際執法中，土地執法常常成為其他機關的“臨時職能”，使土地管理的主要部門處于尷尬之境。針對沖突情況，有些地區目前已建立土地管理規劃局或者明文規定規劃局在某些情況下要會同其他部門共同執法。這都是管轄沖突的解決之策，使行政管理結構更加科學化、體系化，從而在一定程度上避免行政執法交叉重疊、資源浪費和效率低下。

2、從縱向管轄方面來說，管轄的矛盾點在于本級政府和上級執法部門。根據我國行政法的規定，國土資源管理部門是省級以下垂直領導，本級政府不得干預其職能的行使。但現實中，政府出于各種利益考慮，會找到諸多理由直接參與土地執法的管轄，干預土地違法行為的處理。同時，由于我國在土地執法方面沒有明確的級別管轄權限，無法明確分工職責，上下級對管轄權的劃分態度曖昧，有利搶著管、無利都不管，這就使出現重復執法、多層次執法成為了必然。

二、土地執法行政管轄問題的原因

（一）行政立法不夠完備，配套機制存在漏洞

從目前來看，我國的土地行政執法管轄現行規定過于模糊，缺少具體的執法管轄安排。同時，由于我國行政立法體系是一元多級，法律、法規、規章等規范性文件之間容易發生沖突。加上長期以來的行政權力不斷膨脹，各級行政機關往往抱有部門利益至上的想法，通過立法擴大管轄權力，造成管轄立法整體局面的混亂和不協調。

此外，管轄責任分擔過于籠統，管轄監督制度不夠完善。依法行政的主要要求就是權責統一。在現實中，干預、參與土地執法管轄的行政機關不在少數，往往是只求結果，不重過程。如果出了問題必然由通常的執法主體即土地管理部門獨自承擔，權力主體多樣性，責任主體單一性，責任分配不公，不利于依法落實土地執法管轄。

（二）政府過度參與，土地執法自主性不強

政府對土地執法的過分干預是行政管轄陷入困境的一個重要原因，主要表現在兩方面：一方面，我國政府職能未完全轉換到位，政企不分、政事不分導致政府不得不扮演土地管理者和使用者的雙重角色，打擊了土地執法部門的執法積極性和自主性。另一方面，由于政府掌握著土地執法部門的人事任免、財政劃撥等重大事項，所以土地執法部門獨立性不足，不能切實做到依法管轄、嚴格執法。

（三）執法隊伍水平參差不齊，法治觀念薄弱

由于土地管理的牽涉面廣，土地執法的過程中現實情況復雜多變、規律性不強，難免令專業性不強、經驗不足的執法人員無從下手，即使有不妥當的管轄行為也渾然不知。還有一些執法人員法治觀念不強、職業素養不夠，習慣于管理、訓斥而不是服務大眾、奉公執法。

三、完善土地執法行政管轄的對策

（一）健全法律法規，完善配套機制

由于我國行政立法方面的不足，使土地執法在行政管轄上沒有具體的法律依據，增加了執法難度，降低了執法效率。因此，結合我國的具體國情，應當加快土地執法管轄方面的立法工作以適應經濟社會的發展，將涉及管轄的各項規定細致化，形成成熟的執法管轄機制，使土地執法在管轄權方面有法可依。

第一，科學規范管轄權限，合理界定橫向、縱向管轄范圍和層次，形成完整的執法管轄機制。第二，細化管轄層次、內容和管轄主體等重要問題。第三，完善土地執法管轄監察的立法內容，賦予必要的強制權。第四，完善配套機制，為依法管轄創造有力的制度輔助。落實土地執法管轄責任制，完善土地執法管轄監督機制。

（二）突破體制束縛，實現土地執法機構獨立化

在現有體制框架下，土地執法的自主性和獨立性受限，并不能很好的完成執法任務。實現土地執法機構獨立化主要有兩點：第一，加快建設法治政府，切實轉變政府職能，改變全能政府的固化觀念。以科學合法的執政為土地執法保駕護航，促進土地執法管轄主體的專門性、全程性、一致性，真正實現由全能政府到法治政府的蛻變。第二，在條件成熟時，考慮國土資源管理機關的的全國垂直管轄問題。實現土地管理系統在人、財、物上的完全獨立。

（三）加強執法隊伍建設，提高整體素質

通過定期開展土地執法教育培訓活動和發揮獎懲機制的示范功能，打造一支專業知識硬、法治觀念強、職業素養高的土地執法隊伍。這既是實現土地執法管轄合法化、合理化的必備條件，也是土地管理機關依法行政的迫切需要。

參考文獻：

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