民間NGO的環(huán)保訴訟煩惱

民間環(huán)保組織沒有置身事外，對于他們而言，2015年似乎有著更為特殊的意義。新年第一天，新修訂的《環(huán)保法》正式實施，規(guī)定民間NGO只要符合條件，他們就能把污染企業(yè)告上法庭。從《環(huán)保法》層面確定環(huán)境公益訴訟的主體資格，這讓大量的民間環(huán)保NGO充滿期待，以至于在春節(jié)前，“何時提起訴訟”成為各個環(huán)保組織成員會面時的常用語。

2月的最后一天，一名前央視記者發(fā)布的霧霾視頻，瞬間點燃公眾關注環(huán)保的熱情。那幾天，環(huán)保舉報熱線12369被熱心的市民打爆。

全國“兩會”期間，呂忠梅、王名等人大代表、政協(xié)委員呼吁盡快完善制度，保障環(huán)境公益訴訟有效實施，使民間環(huán)保組織能通過司法途徑解決環(huán)保問題。

3月15日，李克強總理在回答中外記者提問時提到，要嚴格執(zhí)行新出臺的《環(huán)境保護法》，堅決依法追究違法違規(guī)排放的企業(yè)，甚至要讓那些偷排偷放的企業(yè)承受付不起的代價，“環(huán)保法執(zhí)行不是‘棉花棒’，是‘殺手锏’。”

過去的一個多月里，從民間個人到官方政府，似乎都在關注中國的環(huán)境問題。

民間環(huán)保組織也沒有置身事外，對于他們而言，2015年似乎有著更為特殊的意義。新年第一天，新修訂的《環(huán)保法》正式實施，規(guī)定民間NGO只要符合條件，他們就能把污染企業(yè)告上法庭。從《環(huán)保法》層面確定環(huán)境公益訴訟的主體資格，這讓大量的民間環(huán)保NGO充滿期待，以至于在春節(jié)前，“何時提起訴訟”成為各個環(huán)保組織成員會面時的常用語。

理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。新《環(huán)保法》實施3個多月后，按照呂忠梅的說法，民間NGO大概只提起3起公益訴訟，長期參與公益訴訟實務的張伯駒認同這一數(shù)字。張伯駒是北京公益組織自然之友的總干事，新《環(huán)保法》實施后首例公益訴訟就是由自然之友聯(lián)合福建綠家園協(xié)會共同發(fā)起。

呂忠梅和張伯駒所描述的現(xiàn)狀如出一轍：涉及到立案難、專業(yè)性強、訴訟費用高、訴訟主體資格門檻等客觀限制，環(huán)境公益訴訟的春天未如預期迅速到來，而是在發(fā)展和孕育過程中。

起訴資格

2015年1月1日，新年伊始。

張伯駒收到了福建省南平市中級法院的立案通知書，確定自然之友和另一家環(huán)保組織福建綠家園就當?shù)夭傻V主破壞林地行為提起的訴訟被立案了。

這是新《環(huán)保法》實施后，國內(nèi)首個被立案的環(huán)境公益訴訟案。就案件本身而言，案情并不復雜。2008年至2011年期間，3名被告在南平市葫蘆山村開采礦石過程中毀林掘地，毀壞林地28.33畝。2004年，當?shù)胤ㄔ阂苑欠ㄕ加棉r(nóng)業(yè)地罪刑事判決，將3名被告送進了監(jiān)獄。自然之友和綠家園追加提起公益訴訟，要求被告承擔原地恢復已破壞的林地及植被責任。

對于環(huán)境公益訴訟的立案，張伯駒坦言，提起環(huán)境公益訴訟要經(jīng)過繁瑣的調(diào)查、取證和鑒定環(huán)節(jié)，需要投入一定的時間、精力和資金，對于環(huán)保NGO而言可能會有專業(yè)和資源上的考驗，但借助已有的刑事判決，可以免去上述許多繁瑣環(huán)節(jié)，“這也是今年幾起環(huán)境公益訴訟案件的共性所在。”

民間NGO的環(huán)保訴訟煩惱

在案子立案后，張伯駒們也沒有閑下來。他們邀請北京和福建兩地的專家召開專題案件研討會，和專家共赴現(xiàn)場調(diào)研，對生態(tài)損害進行了評估，并形成一系列報告，對證據(jù)進行進一步梳理，“有更完善的證據(jù)才能順利推動案件的過程。”

“福建南平案”雖然是個相對簡單的案子，但在許多業(yè)內(nèi)人士看來，這個案子意義依然非凡，不僅僅因為是“首個案例”，更在于民間NGO的訴訟主體資格終于被法律明確下來。

為了獲得環(huán)境公益訴訟主體的資格，自然之友們努力了很多年。

在新《環(huán)保法》之前，《民事訴訟法》對提起環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機關和有關組織”。但“法律規(guī)定的機關和有關組織”具體是什么，沒有進一步明確，這在實際執(zhí)行中存在很大的彈性空間，不少民間NGO提起的環(huán)境公益訴訟因此被駁回，這其中就包括自然之友提起的多起案件。

大家把希望寄托于《環(huán)保法》的修訂。這部國家環(huán)境保護的基礎法從2012年底起開始修訂，前后歷時近3年，經(jīng)歷四次審議。在多次修改過程中，環(huán)境公益訴訟主體一直是關注焦點。

二次審議稿規(guī)定，訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”，中華環(huán)保聯(lián)合會由環(huán)保部主管，這意味著能夠提起訴訟的就只有一家官辦社會組織。這引起業(yè)界一片嘩然，自然之友等多個民間環(huán)保組織召開研討會，發(fā)布專業(yè)立法建議和公開信，通過人大代表、政協(xié)委員和媒體兩會發(fā)出呼吁。

2013年夏天，在各方呼吁下，《環(huán)保法》的修訂啟動了第二次公眾意見征集，這在我國立法史上非常少見。三次審議稿出來后，訴訟主體擴大到在國務院民政部門登記的相關社會組織，“國務院登記的組織”都是國家級的，但沒有哪個草根組織是國家級的，自然之友們再次發(fā)出呼吁。

最終，四次審議稿進一步擴大訴訟主體的范圍，規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體為“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織”，將于2015年1月1月起正式實施。

雖然訴訟主體的門檻依然不低，但在張伯駒看來，這已經(jīng)是一個很大的進步。

訴訟困局

按照新《環(huán)保法》規(guī)定，符合提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織大概有700多家，但真正提起訴訟者，卻寥寥無幾。2月初，《新京報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實施滿月，全國提起了3起環(huán)境公益訴訟，除了“福建南平案外”，其余2起由中華環(huán)保聯(lián)合提起。

大量民間NGO還在觀望。

究其原因，無外乎是沒人、沒錢、沒精力。呂忠梅是湖北經(jīng)濟學院院長，連續(xù)擔任三屆全國人大代表，在過去的12年里，她提交的議案都是關于環(huán)保。在她看來，環(huán)境公益訴訟是“勇敢者的訴訟”，“這需要碰很多釘子，需要費錢、費力、費人，現(xiàn)實中我們沒有那么多勇敢者。”

資金、專業(yè)、時間，這些都是擺在民間環(huán)保NGO面前的現(xiàn)實屏障。

2011年，自然之友和另一家環(huán)保組織重慶綠色志愿者聯(lián)合會對云南曲靖陸良化工公司提起訴訟，原因是該公司將5000多噸劇毒工業(yè)廢料銘非法丟棄在當?shù)厮畮熘校瑢Ω浇用竦慕】翟斐蓢乐赝{。提起訴訟，需要由第三方機構出具生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定。自然之友曾向一家具有司法評估資質(zhì)的機構提出過鑒定請求，對方的報價是700萬元，大大超出了這家民間環(huán)保NGO的承受能力。2011年，他們接受社會捐贈的總數(shù)為429.88萬。

自然之友拿不出這么一大筆錢，只能“曲線救國”，邀請第三方專業(yè)機構進行現(xiàn)場檢測。直到現(xiàn)在，“曲靖銘渣污染”案仍在艱苦進行中。

雖然不是每件案子都要天價費用，但業(yè)內(nèi)普遍共識是，提起一起環(huán)境公益訴訟，10萬元是起步價，動輒可能數(shù)十萬甚至上百萬。這對于國內(nèi)年預算普遍為幾萬到幾十萬不等的民間環(huán)保組織而言，確實難以負擔。3月初，在廣州舉行的一場環(huán)保講座上，一名草根NGO的負責人就直言：“現(xiàn)在草根環(huán)保NGO最缺的就是錢，沒錢就請不到專業(yè)人士，買不起專業(yè)檢測設備。”

浙江省溫州市艾綠環(huán)境發(fā)展中心面臨類似的困難。這家成立于2012年的民間NGO在當?shù)睾恿鏖_展“清源行動”時，經(jīng)常碰到環(huán)境污染事件，但艾綠卻

不太愿意走公益訴訟，“上哪告，告什么，怎么告，這都需要法律團隊來支撐，但機構目前沒有這方面人員。”

另外一個擺在艾綠面前的問題是，他們不滿五年，沒有起訴資格。有民間環(huán)保NGO曾做過專門的調(diào)研，具備起訴資格，而且有能力有意愿有資源發(fā)起環(huán)境公益訴訟的民間NGO，只有十多家，其余的大部分為官辦的社團組織，很多是行業(yè)學會。

即便是官方背景，也不一定好使。中華環(huán)保聯(lián)合會曾在海南提起一起公益訴訟，并得到了當?shù)胤ㄔ旱闹С郑粋€月后，事情發(fā)生了急劇的變化，已經(jīng)受理的案件又被駁回。據(jù)知情人士透露，“原因是當?shù)匦姓α刻螅胤椒ㄔ嚎覆蛔　！?/p>

艱難前進

過去的幾年，環(huán)境公益訴訟在艱難中前進。

自然之友一直參與其中。早在2005年“兩會”期間，時任自然之友會長的梁從誡先生就以全國政協(xié)委員的身份提交提案，建議盡快建立健全環(huán)保公益訴訟制度。在此之后，自然之友開始關注環(huán)境公益訴訟，并組建專職團隊，目前已經(jīng)擁有專職、兼職人員六七人，并和10多名優(yōu)秀的環(huán)境律師和法律人士保持密切合作。

張伯駒覺得，有必要為大自然發(fā)聲。“人類受到傷害可以為自己奔走呼喊，但大自然發(fā)不出聲，一旦發(fā)出聲音，可能就是災難性的，作為自然之友，我們應該為它們維護權益。我們并不習慣用激烈方式發(fā)聲，但我們相信法律的力量、相信專業(yè)的力量，只要突破生態(tài)和程序正義的底線，我們會為了生態(tài)環(huán)境的保護而堅持到底，不輕言放棄。”

說出這番話的張伯駒，今年31歲，是自然之友這家老牌民間環(huán)保組織20多年來最年輕的總干事，低調(diào)慎言，許多業(yè)內(nèi)人士給他的評價是做得很多，說得很少。

今年年初，由張伯駒操盤的自然之友發(fā)起“環(huán)境公益訴訟支持基金”，在全國范圍內(nèi)對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織進行資助，包括前期調(diào)研、取證、聘請專家和律師等費用。有意思的是，該基金采取滾動資助的方式，資助對象如果獲得勝訴，取得由被告承擔的起訴費、差旅費、律師代理費等補償，這筆補償將要回到基金，用于資助下一個環(huán)境公益訴訟案。

基金首期資金為30萬元，由阿里巴巴公益基金會等機構資助。張伯駒希望能夠吸引更多的基金會支持環(huán)境公益訴訟，他透露，目前已有2～3家基金會有初步意向提供進一步注入資金。

與支持基金相匹配的，是“環(huán)境公益訴訟倡導與法律支持網(wǎng)絡”。這是自然之友和中國政法大學環(huán)境與資源法研究中心合作建立的支持性平臺，通過專業(yè)的法律咨詢、律師支持、訴訟行動陪伴以及培訓等方式，全方位幫助更多具有起訴資格的環(huán)保組織，成為有力的環(huán)境公益訴訟原告。

上述基金和網(wǎng)絡能否解決民間NGO提起環(huán)境公益訴訟的資金和專業(yè)困難，還需要時間觀察，但眼下，已經(jīng)有越來越多的學者、組織在為破解環(huán)境公益訴訟困局在奔走努力。

呂忠梅在今年“兩會”積極呼吁，她建議建立環(huán)境公益訴訟激勵機制，鼓勵和支持符合資格的社會組織提起環(huán)境公益訴訟。她認為，一方面，可以建立政府專項基金，鼓勵和支持社會公益組織建立環(huán)境公益訴訟專項基金，并從政策和資金上加大支持；另一方面，最高人民法院應明確公益訴訟費用負擔規(guī)則，并通過典型案例形式，鼓勵法院支持勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費用由被告支付的訴訟請求。

與此同時，貴州省律師協(xié)會環(huán)境資源專業(yè)委員會已經(jīng)組建了“貴州省生態(tài)文明律師團”，幫助西南區(qū)域的民間組織代理環(huán)境訴訟案件。而“環(huán)境公益訴訟網(wǎng)絡”也將召開今年第一期公益訴訟律師培訓班。

但在資深環(huán)保人馬軍看來，民間環(huán)保組織要通過司法途徑去解決環(huán)保問題，還有很長的路要走。“當?shù)胤秸畠A向于保護污染企業(yè)時，司法也很難起到一個積極的作用，這個恐怕不是一夜之間就解決的，說到底，關鍵還是體制問題。”他說。

對此，張伯駒也認為，破解體制困局，環(huán)境NGO必須和社會各界形成更有效的合力。“環(huán)境公益訴訟很重要，但它必須和其他環(huán)境保護政策與手段結合在一起，才能發(fā)揮巨大的效果。實現(xiàn)這個目標的前提，是更有力的信息公開和公眾參與，以及環(huán)境NGO更專業(yè)的成長”。

環(huán)境公益訴訟，民間NGO仍在路上。