論依法行政在推進治理能力現代化中的作用

摘 要 當前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，黨的十八屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖和目標，凝聚了全黨全社會關于全面深化改革的思想共識和行動智慧。然而當今世界格局形勢復雜，社會矛盾日益凸顯，治理的難度不斷挑戰著國家治理能力的極限。推進國家治理能力現代化，與依法行政存在著密切的聯系，在構建現代化國家治理體系和推進國家治理能力現代化的過程中，正確認識彼此的關系，有助于我們深化對依法行政理念的全新認識，更有助于發揮依法行政在國家治理過程中的重大作用。

關鍵詞 依法行政 治理體系 治理能力 現代化

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”同時，在十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也指出，“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，依法行政是依法治國的關鍵環節。可以說，依法行政與推進國家治理體系和治理能力現代化具有密不可分的關系，在構建現代化的國家治理體系和提高治理能力中發揮著重要的作用。

一、依法行政與推進國家治理體系和治理能力現代化的理論基礎

中共十一屆三中全會是建國以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折點，從此以后，中國進入了一個以“法治”逐步代替“人治”的正常國家管理和建設的軌道，黨和國家也適時提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基本治國方針。十八屆四中全會從實現治理能力現代化的目標著眼，將推進依法行政同全面深化改革、改善國家治理體系和治理能力緊密結合起來，確保依法行政從一開始就同整個國家的發展方向與規劃達到最佳的對接和互動，使全面推進依法治國這場革命能夠落到實處，是我國改革理論在新的歷史條件下的重大發展。

（一）依法行政與國家治理能力現代化的基本內涵

所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。推進國家治理體系和治理能力的現代化，就是要求我們要及時更新國家治理的基本理念，深入改革治理體制，豐富完善治理體系和價值目標，努力提高治理能力，把握治理的戰略要點，創新國家治理的方式方法。而依法行政就是指，行政主體必須完全按照法律的規定嚴格行使公權、履行公職，嚴格保障行政客體的合法權益，使其不會遭受行政性權益的侵害。

（二）依法行政與推進國家治理能力現代化的關系

國家治理體系和治理能力現代化是一個有機整體，其中，國家治理體系是國家治理的制度架構，治理能力是國家治理體系發揮作用的表現。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，要建設中國特色社會主義法治體系，構建現代國家治理體系，必須堅持依法行政。可以說，深入推進依法行政有助于推進國家治理能力現代化，而構建國家治理體系，推進治理能力現代化又有利于更好的貫徹依法行政方針的施行。所以，依法行政是推進國家治理能力現代化的必然要求，題中之意。兩者相輔相成，相互促進，存在著密切的聯系。

二、推進國家治理體系和治理能力現代化面臨的困境

當前，國際局勢日趨復雜，和平與動蕩并存，機遇與挑戰同在。國內改革正進入攻堅階段，各類問題凸顯，矛盾頻發，推進國家治理能力現代化面臨著巨大的挑戰。黨的十八大報告指出：“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰。”只有這樣，我們才有可能贏得主動，爭取優勢，戰勝困難。

（一）“即興式”舉措多于制度規范，社會治理體制的法治保障不足

一方面部分執法人員和干部運行法治思維和法治方式化解社會矛盾，應對社會沖突的能力不夠。在協調社會關系、分配社會資源、化解社會矛盾時存在有法不依、有法難依、執法不嚴、違法不究的現象。另一方面部分社會成員的尊法信法守法用法、依法維權的意識不強，當出現權利受損和利益表達受挫時，不是尋求制度化的行政救濟或司法救濟實現維權，而是通過違法上訪、聚眾鬧事等非理性方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其要求。

（二）各級政府對政策的理解和執行上存在偏差

各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，才能真正發揮先鋒模范帶頭作用。ix法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。因為再先進的法律規章制度終究還是要落實到具體的實踐中，通過實踐檢驗真理和發展真理。但在具體執行過程中，行政人員法治觀念淡薄；有法不依、執法不嚴、違法不究的情況依然存在，加上相關的具體制度措施大而不細就更容易導致執行難以跟上理念的步伐。能不能堅持依法行政、求真務實，這是對我國全面推進依法治國的一個嚴峻考驗。因此，推進國家治理能力現代化這一目標，需要深入推進依法行政，確保國家在法治的軌道上平穩、文明、快速地發展、前進。

（三）人民群眾參與國家治理的意識淡薄

在中國，由于受歷史因素的影響，大多數人都缺乏積極、自覺、主動參與國家治理的精神和意識。如果不能提高人們對參與國家治理的自覺意識，實現國家治理的主體力量就發揮不了應有的作用，推進國家治理能力現代化就會出現困難。其實，在當代中國，社會經濟文化的發展和社會成員素質的普遍提高也需要一個過程，建設高度的社會主義民主同全面推進依法治國，同樣需要一個過程。但國家必須加快推進這一發展進程，必須大力提高全民族的法律意識，從而提高人民群眾廣泛參與國家治理的自覺意識，最終提高國家治理的效度。

（四）行政行為失范，政府官員腐敗現象嚴重

首先，由于受我國的歷史傳統影響，“官本位”思想根深蒂固，人民主權意識淡薄。其次，我國缺乏有效的權力制約機制和政府問責機制，使得權力濫用的現象時有發生，無法達到現代國家治理體系所應具有的法治、透明、負責的要求。同時，不僅我國目前的一些規范和約束政府及其工作人員行為的基礎性法律法規還很不完善，存在著較大的法律缺位；而且，部分政府及其工作人員的法律意識淡薄，法律素養不高，他們知法犯法，以權壓法。這些問題，不僅違背了社會主義法治原則，損害了人民群眾的合法權益，也阻礙了構建國家治理體系和治理能力現代化的推進。

三、依法行政在推進治理能力現代化中的作用

推進國家治理能力現代化，是黨中央審時度勢所作出的決定，它是建立在與本國國情相結合、與時代發展同進步、與人民群眾共命運基礎之上的國家治理理念。國家治理能力現代化的思想理念，是我們黨高度的責任感、使命感的集中體現，無論是對中國未來的發展，還是人類社會的進步，都具有重大而深遠的意義。十八屆四中全會指出，依法治國，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。依法行政又是依法治國的重要內容，所以說依法行政在推進治理能力現代化中發揮著十分重要的作用。

（一）有利于加快法治政府的建設

依法行政，是將各項工作順利納入法制化軌道并且能夠有序開展的切實保障。所以，嚴格執法，依法辦事，是政府公信力構建的基礎，也是法治政府建設的應有之意。首先，要建立健全完善的相關法律、法規，規范政府及其工作人員的行政行為，保障公民的基本權利和自由。其次，在執行各項規章制度的過程中，政府及其工作人員必須認真貫徹落實法律法規，嚴格依照法定的權限和程序行使權力，履行職責。

（二）有利于提高治理能力現代化的效率

法治國家的特點是一切社會活動在法治規范下具有統一性、連續性和穩定性，這同時也是依法行政給行政帶來的優點。依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，可以大大提高行政效率，有利于構建國家治理體系，推進治理能力現代化。

（三） 有利于構建政府的公信力，提高公民參與國家治理的意識

依法行政的核心就是要保持行政法律規范的規范性與約束力，確保行政管理活動在法律規范限定的范圍內合法合理地進行。依法行政，全面推進政務公開，凡涉及到影響公眾切身利益的重大決策、突發事件，政府都應該廣泛征求群眾意見并及時反饋最新信息，將其公開化、透明化。這樣既可以保障公民的知情權、參與權，又可以很好的監督政府及其工作人員的行政行為，有利于增進政府與公眾間的緊密聯系，形成彼此間的良好互動，提升政府的公信力，提高公民參與國家治理的意識。

（四）有利于抑制消極腐敗現象，改善社會發展的生態環境

依法行政能夠加強對政府內部權力的制約，有效抑制腐敗現象的滋生。同時，全面推進政務公開，堅持以公開為常態，不公開為例外原則能夠使信息更加透明公開，促使國家治理體系的規范化，制度化，使其具有長期性，可持續性，便于公民有效參與進來，從而進一步改善社會發展所處的生態環境，真正實現習近平總書記所說的“要加強權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機制，不能腐敗的防范機制，不易腐敗的保障機制。”

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（作者單位：西南大學政治與公共管理學院）