《北京市行政調解辦法》解讀

一、立法背景

行政調解是化解社會矛盾糾紛的重要手段。黨的十八大和十八屆三中全會決定提出了“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制”的要求。加強行政調解工作對于構建服務型政府、減輕司法壓力、緩解社會矛盾有著重要意義。當前，隨著首都現代化進程的快速發展，出現了諸多新情況、新問題，對行政調解工作的深入開展提出了更高要求，更加需要充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的重要作用。

2015年9月1日起，《北京市行政調解辦法》（以下簡稱《辦法》）開始實施。《辦法》的立法目的是規范行政機關調解行為，增強行政機關的自我約束，杜絕調解的隨意性。《辦法》完善了行政調解制度，科學界定了行政調解范圍，規范了調解程序，同時提出了“健全行政調解與人民調解、司法調解的銜接機制”的要求，為及時、有效化解爭議糾紛指明了方向，為從源頭上預防、減少社會矛盾，促進社會和諧穩定提供了新的相對獨立的糾紛解決機制。

二、立法依據

《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政復議法》、《行政復議法實施條例》等。

三、主要內容

《辦法》規定了兩大類行政調解內容：

（一）法律、法規、規章規定可以由行政機關調解的公民、法人和其他組織之間的糾紛（以下簡稱“民事糾紛”）；

（二）公民、法人或者其他組織與行政機關之間關于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規、規章規定的自由裁量權產生的爭議（以下簡稱“行政爭議”）。

四、行政爭議調解的原則

（一）行政調解應當遵循自愿、合法、公平公正、注重效果的原則；

（二）行政機關開展行政調解，應當以事實為依據，以法律為準繩，不得損害國家利益、公共利益，以及公民、法人和其他組織的合法權益；

（三）行政機關調解民事糾紛，應當保持客觀中立，不得偏袒、包庇一方當事人；

（四）行政機關調解行政爭議，不得影響依法履行行政管理職責，不得以行政調解代替行政執法。

五、民事糾紛調解

（一）行政機關可以調解的民事糾紛范圍

基于民事糾紛的自治原則，行政機關一般不介入 ，《辦法》將民事糾紛限定在現行法律法規規章規定的范圍，未作擴大和突破。

1.可以進行治安調解的民間糾紛；

2.交通事故損害賠償糾紛；

3.合同糾紛；

4.醫療事故賠償糾紛；

5.消費者權益保護糾紛、產品質量糾紛；

6.土地承包經營糾紛；

7.侵犯商標專用權、專利權等知識產權的賠償糾紛；

8.環境污染賠償糾紛；

9.電力糾紛、水事糾紛；

10.其他依法可以調解的民事糾紛。

（二）行政機關調解民事糾紛程序

《辦法》規定了民事糾紛調解主體、調解啟動、告知、回避、第三人參加調解、期限、調解協議書的效力以及簡易程序（當場調解）等內容 。

當事人可以申請行政機關調解民事糾紛，對屬于行政調解范圍的民事糾紛，行政機關也可在征得雙方當事人同意后啟動調解。

經調解達成協議的，行政機關應當制作調解協議書（應由當事人簽名、蓋章，加蓋行政機關印章）。當事人認為無需制作調解協議書的，可以采取口頭協議方式，行政調解人員應當記錄協議內容，雙方當事人簽名、蓋章。對調解協議書，當事人可以依法申請公證機關公證，或者申請人民法院確認效力。

行政機關調解民事糾紛，應當自行政機關受理之日或者雙方當事人同意調解之日起30日內結束；情況復雜或者有其他特殊情形的，經當事人同意，可以適當延長。

行政機關認為當事人雙方意愿差距較大、不具備達成協議的條件的，可以終止調解。

現行法律法規規章對調解程序另有規定的，從其規定，不適用本《辦法》。

六、行政爭議調解

（一）行政爭議調解范圍

《辦法》規定，行政機關可以對公民、法人或者其他組織與行政機關之間關于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規、規章規定的自由裁量權產生的爭議進行調解。

《行政訴訟法》和《行政復議法實施條例》規定行政賠償、補償爭議和行政自由裁量權爭議在行政訴訟、復議程序中可以由法院、復議機關調解，實踐中存在行政機關與當事人在法院、復議機關作出判決或者復議決定前自行“案前和解”的做法。

（二）行政爭議調解主體

行政爭議的調解主體不同于通常理解的中立第三方，而是由作出行政行為的行政機關自己調解，產生行政爭議的行政行為的承辦人不得作為該爭議的調解人員。

（三）啟動方式

對于當事人申請行政復議或提起訴訟的行政賠償、補償或自由裁量權爭議，行政機關可以在復議機關或法院的指導下主動進行調解。

（四）調解結果

調解達成協議，經調解當事人認可原行政行為的，或者行政機關改變原行政行為，重新作出行政行為的，當事人撤回復議申請或起訴。

調解無法達成協議或當事人要求終止的，行政機關應終止調解。行政爭議調解期限為15個工作日。

七、行政調解的機構和經費

《辦法》規定：行政機關應當確定專門機構，統籌本機關的行政調解工作，并指導本機關具體承擔行政調解工作的機構，開展行政調解。

行政機關可以根據工作需要，聘請行政調解輔助人員，保證行政調解工作正常開展；行政調解工作所需經費列入本行政機關預算，由本級財政予以保障。

八、相關配套制度情況

1.北京市行政調解工作信息報送規定

2.北京市重大行政調解案件備案辦法

3.北京市行政調解案件統計工作規定

4.北京市行政調解案件立卷歸檔工作指引

5.北京市行政調解工作考核辦法

6.北京市行政調解工作信息報送規定

北京市市政市容管理委員會行政調解職責及工作開展情況

一、法定調解職責

（一）供熱糾紛調解

法律依據：《北京市供熱采暖管理辦法》（市政府第216號令）第十四條第二款：“發生供熱糾紛的，可以由市政管理行政部門或者相關部門協調解決，當事人也可以直接依法提起訴訟或者申請仲裁。”

（二）井蓋損害賠償糾紛調解

法律依據：《北京市地下設施檢查井井蓋管理規定》 （1990年8月27日市政府第28號令發布，2007年11月23日市政府第200號令修訂）第十一條第三款：“賠償或者追償發生糾紛的，當事人可以向人民法院起訴，也可申請市政管理行政部門調解；當事人對調解結果不服的，可向人民法院起訴。”

二、北京市市政市容委現行調解制度

為落實北京市政府關于開展行政調解工作的相關要求，發揮行政調解在化解社會矛盾方面的重要作用，規范北京市市政市容委行政調解工作，2011年，北京市市政市容委印發了《北京市市政市容管理委員會關于印發開展行政調解工作意見的通知》（京政容函〔2011〕963號），發布了《北京市市政市容管理委員會行政調解工作暫行規定》等規定及相關文書。

需要強調的是，北京市市政市容委調解制度與《北京市行政調解辦法》相比，適用范圍不限于行政賠償、補償和行政自由裁量權：

第一，行政復議申請人向北京市市政市容委申請行政復議的案件；

第二，北京市市政市容委履行職責中發生的行政賠償或行政補償糾紛案件；

第三，公民、法人或者其他組織與北京市市政市容委管理職責有直接關聯的民事糾紛案件；

第四，法律、法規、規章規定可以調解的其他涉及北京市市政市容委管理職責的行政爭議案件。

三、北京市市政市容委行政調解工作開展情況

2011年-2013年，北京市市政市容委運用行政調解等手段，成功化解了10起矛盾糾紛。

成功調解供熱糾紛5起：

2011年，北京市市政市容委成功調解了北京市虎城小區供熱服務中心與北京市運安供暖服務公司；北京房地集團有限公司、豐臺供暖所供熱收費糾紛；中國制漿造紙研究院與北京市熱力集團供用熱合同糾紛。

2013年，北京市市政市容委成功調解了北京市朝陽區甘露園地區供熱保障糾紛；北京市朝陽區八里莊郵局倉庫熱交換站供熱保障糾紛；北京市朝陽區望京中環南路5號院3號樓供熱保障糾紛。

2011年，北京市市政市容委成功調解了生活垃圾處理設施建設糾紛1起；行政復議案件調解結案4起。

2012年，北京市市政市容委受理了4起政府信息公開行政復議案件，經調解，4起案件均以申請人撤回申請、終止審理結案。分別是：

劉某不服北京市豐臺區市政市容委《政府信息不存在告知書》申請行政復議案3起；吳某不服北京市朝陽區市政市容委《非本機關政府信息告知書》申請行政復議案。

（執筆人：傅增強）

（責任編輯：李靜敏）