推行市政債背景下政府融資平臺風險防范研究

摘 " 要：近年來政府融資平臺債務規模逐年遞增，平臺風險凸顯，如何通過地方政府自主發債的模式化解融資平臺公司風險是亟需解決的問題。國務院、財政部先后發文提出深化國家預算管理制度改革、推行地方政府自主發債，說明現在是解決地方政府融資平臺債務的關鍵時期，借鑒西方國家地方政府發債的經驗，對我國地方政府自主發債、化解融資平臺風險具有一定的現實意義。

" 關鍵詞： 政府融資平臺;市政債券;風險管理

中圖分類號：812.5 " "文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）02-0056-03 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.02.13

2014年5月，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（財庫〔2014〕57號），批準10省市試點發行地方政府債券，這是我國以地方政府為主體發行債券的首次嘗試。2014年9月，國務院先后印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號），均提出要賦予地方政府依法適度舉債權限，對地方政府債務實行規模控制和分類管理，妥善處理存量債務，建立風險預警及化解機制。以上措施的出臺意在緩解地方政府融資平臺債務風險，以政府債置換平臺公司債務，降低融資成本、優化債務結構，規范化、透明化管理政府性債務，杜絕隱性政府債，防范地方政府融資平臺風險。

一、我國政府融資平臺債務基本情況——以天津為例

目前我國地方政府開展基建及公用事業建設的融資渠道主要有三種：一是依托財政部的中央代理發行債券;二是地方政府自主發債;三是地方政府成立融資平臺公司，依托平臺公司發行債券和銀行貸款。2008年以來，地方政府融資平臺公司數量及其債務呈井噴式增長，隨著對平臺公司和地方負債管控的加強，平臺公司債務增速雖有所下滑，但債務總量仍處于較高水平。

（一）平臺公司直接融資情況

截至2014年6月末，天津市平臺公司發行債券總量約占全部融資額的24%，比2012年末增加11個百分點，發行債券總量比上年同期增長44.32%。其中發行的企業債比上年同期增長16.96%，中期票據同比增長28.32%，短期融資券同比增長150.61%，非公開定向債務融資工具比上年同期增長91.7%①。

（二）平臺公司銀行貸款

截至2014年6月末，天津市平臺公司貸款余額約占全市各項貸款的30%，貸款余額比上年同期增長0.2%，比上年同期增速較上年同期大幅下滑，2014年上半年累計投放額比上年同期減少31%。

在貸款中，平臺公司信托貸款大幅回落，比上年同期下降20.16%，比上年同期增速較上年同期減少206.64個百分點; 國開行平臺貸款增加最多，比上年同期增長7.86%，貸款余額占全市平臺貸款的24%，占比最高。平臺貸款主要投向公共設施管理業、房地產業、商務服務業、道路運輸業、城市公共交通業，占全市平臺貸款的比重分別為53.43%、14.44%、10.21%、7.62%、6.11%。中短期貸款有所回落，長期貸款占比高，平臺公司短期、中期貸款比上年同期分別下降15.44%和1.69%，長期貸款占全市平臺貸款的75.22%，余額比上年同期增長1.33%。基準利率和利率上浮貸款占比高，上半年累計投放的平臺公司貸款中，執行利率上浮的貸款占39.62%，執行基準利率的貸款占44.37%。從長期來看，政府融資平臺公司貸款本息償還壓力較大。

二、現階段政府融資平臺債務的風險點

政府融資平臺在助推地方經濟發展、推動公用事業項目建設方面發揮了積極作用，但地方政府融資平臺的快速發展、平臺債務的大幅擴張，不同等級、不同規模的平臺公司不斷出現，對地方財政收支的調控和管理造成巨大的壓力，盡管近年來對平臺公司的監管逐漸增強收緊，但平臺公司債務仍然緩慢增長，借新還舊、賬期延長導致未來還本付息壓力巨大，表外業務、銀信合作導致對資金流向和風險傳導的監管越來越難。

首先，平臺公司透明度低。融資平臺公司是政府出資設立的企業，是獨立的經濟法人，其人員管理、經營管理、投融資運作受政府和企業管理需要雙重影響，且其關聯企業關系復雜，資金往來難以監管，運營的不透明性易滋生腐敗和犯罪，進一步導致平臺公司與銀行間資金往來的潛在信用風險，而所有債務最終還要由地方政府和中央政府兜底，若產生風險，將對地方經濟發展、甚至國家的經濟發展產生負面影響。

其次，平臺公司債務基數大，未來償債壓力大。政府信用風險已經延伸至一個相當危險的水平，且地方經濟的發展需求會進一步放大平臺負債。從當前的相關數據看，平臺債務已遠超地方財政的承受能力。

最后，財政調控管理難，易產生失衡風險。通過將有限的地方財力撬動更多的金融資本，將金融資本投入地方經濟發展，導致財政資金和金融資產的擴張失衡，增加了財政調控的難度;此外，政府對平臺公司的補貼、稅收減免、貼息、項目優先權等優惠政策，易引發成本轉嫁導致更多的財政負擔[1]。

通過上面的分析可以看到，平臺公司投資狀況不透明、責任主體不清晰、資金使用的缺位管理等風險隱患易導致政府融資平臺債務危機。因此，應盡快推動出臺新型的政府融資模式，引入民間資本，合理高效置換平臺公司債務，規范化、透明化管理，設計可持續的融資模式，推動地方經濟發展。

三、發行市政債的國際經驗

市政債也叫地方政府債券，是以有財政收入的地方政府為發債主體，承擔還本付息責任，進行籌集資金并出具債務憑證，籌集的資金主要用于地方基礎設施建設及公用事業項目;與國債相近，市政債是以地方政府的稅收、輔以準經營項目和經營性項目的收益作為還本付息的來源，一般認為市政債的信用等級較高;在國外，投資者購買市政債獲得的利息收入，一般都免繳所得稅，對投資者有較強的吸引力。

市政債對地方經濟發展有著至關重要的作用，由當前的地方政府融資平臺債務對地方經濟發展產生的作用可見一斑，一是彌補地方財政資金緊缺，為地方經濟發展提供資金支持;二是為市政基礎設施建設及公用事業項目籌措資金，或增大相關項目的投資規模，確保地方涉及民生的重點扶持項目快速完成并投入運營;三是輔助地方政府適當調控經濟發展節奏，在有關經濟部門或市政項目之間合理配置優質資源，統籌規劃、協調發展。

（一）美國市政債

美國市政債是起源最早的地方政府債券，有近兩百年的歷史，美國市政債是美國金融體系中非常重要的組成部分，運作方式和監管模式相對規范。美國市政債是以政府的信用作為擔保，由州政府及其授權機構和特別行政區所發行的證券，主要用于長期資本項目投資，彌補地方財政預算赤字[2]。美國市政債最突出的特點就是購買人可以享受聯邦政府或者地方政府的減免稅費優惠政策。由于聯邦政府和地方政府的高信用等級，因此美國市政債信用等級較高、利率相對較低、流動性強、易變現。

根據債券期限，發行期限在一年以內的為短期市政債，主要用于彌補地方政府因為收支不同步而產生的赤字，發行期限超過一年的為長期市政債。根據還本付息的來源不同，美國市政債也可分為一般責任債券和收益債券兩類。一般責任債券以政府的全部責任和信用為擔保，以地方稅收為償債基礎;收益債券專門對應某一基礎設施建設或公用事業項目，專為該項目籌集資金，并以該項目的收益和附加稅償還債務本息，收益債券的風險相對較高，但利率水平也更高。

為了確保市政債的高信用并降低其投資風險，美國政府制定了相關法律法規，對市政債的發行權和發行規模進行了嚴格的限制。在舉債規模方面，地方政府必須確保年度稅收和項目收益能夠覆蓋債務本息，發債行為要與稅收水平相匹配。1975年紐約市政票據違約后，美國國會為了完善對市政債的監管，根據《1975年證券補充法》組建了市政債券規則制定委員會，委員會由5個證券公司代表、5個銀行代表、5個公眾代表組成，負責提出監管方案，全面監管市政債券市場，落實信息披露制度，防止操縱市場、內幕交易等行為[3]。此外，美國政府還廣泛發動社會各界的監督力量，對市政債進行有效監督，防范市政債的信用風險。

（二）日本地方公債

日本地方政府債券也稱做公社債，是對所有發行者發行的各類債券的總稱，包括由國家政府、地方政府、地方公共團體發行的公共債券和由民間的公司（株式會社）發行的公司債券[4]。日本市政債在日本經濟蕭條時期，對彌補日本政府財政缺口、刺激經濟復蘇、擴大公用事業建設規模等方面發揮了積極作用。

日本市政債包括地方公共債券和地方公營企業債券兩種類型。地方公共債券的發行主體為地方政府，主要用于地方基礎設施建設及公用事業項目，對地方經濟發展極為重要，是日本市政債的主要部分。地方公營企業債券是由地方政府提供信用擔保，由地方政府組建的公營企業（類似我國的政府融資平臺公司）發行的債券，主要投向特定的市政及交通運輸項目，是地方經濟發展的有益補充。

日本中央政府對地方市政債的發行、投向、使用都實行嚴格的管理。對地方市政債的發行實行統籌管理，嚴格限定發行總額、用途、發行方式，各地區需要將本地的項目投融資規劃報中央政府審批，日本中央政府會根據各地的經濟發展狀況、近年的資金使用效率、稅收收入支出情況，并結合全國經濟發展規劃的需要，統籌編制全國市政債發債計劃，實行計劃管理;每個債項的資金用途、利率水平、發債規模、發行方式、償債方式等都要經過中央政府審批，嚴格限制財政赤字的地方政府和赤字公營企業發債。此外，日本對市政債的監管也是非常嚴格的，通過建立完善的風險預警機制對市政債進行全面的監督管理和實時監控，并規范財政預算制度，對于不按時償還債務本息、資金使用不當、隱瞞相關事實發債的進行嚴肅處理。

四、國外市政債對我國政府融資平臺債務風險防范的啟示

目前來看，通過賦予地方政府自主發債權，發行市政債是解決政府融資平臺債務風險的重要途徑，市政債作為緩解地方政府資金缺口的融資工具，受到世界絕大多數國家和地區的認可。通過政府直接發行市政債，逐步置換、降低政府融資平臺債務，將隱性債務轉為顯性債務，進行陽光化管理，讓大部分平臺公司逐步退出歷史舞臺，只保留少數大型的綜合城投型平臺公司承擔重要的城市基礎設施建設和公用事業項目，是未來地方經濟發展的主要路徑。

（一）完善地方政府債券法律體系

逐步深化我國的公共財政體制改革，規范中央和地方政府間財政關系，制定完善的法律框架和專門法規，對地方政府債券的發行、交易、償還、監管等進行嚴格的規定。從美日發行市政債的經驗來看，完善的法律制度是地方債券發行和流通最基本的依據，是地方政府債得以順利發行的基石，也是投資者基本權益的有力保障[5]。

（二）嚴格審批地方政府債券

在實施地方政府自主行債券之初，應采用嚴格的審批制度，適當調高地方政府自主發債的準入門檻，如對地方經濟發展情況、稅收水平、基建項目的質量及規劃是否合理等內容進行評定審核，從發行人資格、債券的期限和利率、交易方式、投資主體的設定、債券信用評級等方面進行全面的管控。

（三）制定合理的稅收待遇

從國際經驗來看，地方政府市政債用于市政基建和公用事業項目的債券，利息收入予以優惠或減免， 從而吸引投資者，鼓勵社會資本投資市政債。

（四）加強地方政府債券的監督管理

從發達國家經驗來看，提高主體信息和債務信息的透明度、建立評級制度和征信體系，適時公開資金使用情況、項目建設情況、財政收支情況等信息，可以有效防范債券信用風險[6];同時應加強中央政府對地方發債行為的監管力度，建立完整的地方發債行為監測預警體系，設計完善的發行規模控制、風險預警和危機化解方式，對地方政府的發債行為進行全面監管，必要時可取消或限制某些地方政府的發債資格。

五、政策建議

（上接第58頁）

（一）加強融資平臺風險管理

在實現地方政府自主發債步入正軌之前，應繼續加強對政府融資平臺公司運行情況及融資情況的監測分析，定期監控平臺負債規模、資金使用及歸還情況。加強對平臺公司資金運用、項目進展和融資缺口情況的監管，既要保證必要的在建續建項目順利開展，又要防范突發性平臺公司債務風險。

（二）盡快推動發行市政債，調整地方政府債務結構 " " "目前地方政府的主要負債為融資平臺公司債務，大量用于長周期的基建項目，其中銀行貸款和信托類債務占比過高，而這類債務融資成本較高，尤其是信托類債務的融資成本一般高達9～12%。因此，應調整政府負債結構，推動發行市政債，融資平臺公司可發行企業債、短融券、中票等債券，充分利用直接融資渠道，推進陽光化融資，降低融資成本。

（三）防范政府道德風險

在制定地方政府自主發債的相關法律法規中，應充分考慮資源配置效率和經濟合理性，防范政府道德風險。改善地方政府官員政績考核機制，將地方政府債務的發放和償還納入官員政績考核管理，完善上屆政府舉債、下一屆政府償還的追責機制，預防地方政府將債務轉嫁中央財政的風險。■

" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " （特約編輯：陳穎）

參考文獻：

[1]巴曙松.中國地方政府債務的宏觀考察[J].經濟，2011（2）：16-17.

[2]何德旭，高偉凱等.中國債券市場：創新路徑與發展策略[M].中國財政經濟出版社，2007：76-77.

[3]祁志偉，阮崢.美國市政債券相關制度介紹及對我國的啟示[J].債券，2014（2）：64-70.

[4]宋立.地方公共機構債務融資制度的國際比較急啟示——以美國市政債券與日本地方債券為例[J].經濟社會體制比較，2005（3）：76-83.

[5]楊萍.國外地方政府債券市場的發展經驗[J].經濟社會體制比較，2004（1）：137-141.

[6]郭凡.我國發行地方債券的必要性、可行性及問題對策[J].中國證券期貨，2010（4）：25-26.