我國交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究

摘 要：在金融創(chuàng)新深化、混業(yè)經(jīng)營加快、互聯(lián)網(wǎng)金融興起的背景下，我國交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，隨之而來的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足問題逐漸凸顯。在金融分業(yè)監(jiān)管體制下，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，引入行為監(jiān)管理念，統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)交易規(guī)則，明確監(jiān)管部門職權(quán)和完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)；金融消費(fèi)者保護(hù)；行為監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2015）11-0049-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.11.11

一、交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)概述

（一）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的概念

關(guān)于交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)，目前我國尚沒有明確的法律界定，理論界亦未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，金融監(jiān)管部門及現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定主要使用交叉性金融業(yè)務(wù)或交叉性金融工具的概念①，其重心在于風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管及業(yè)務(wù)發(fā)展問題。交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)概念的提出，將關(guān)注視角從金融機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移，是交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的前提條件，也是本文研究的起點(diǎn)。因此，從消費(fèi)者的角度理解，交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)是指金融業(yè)務(wù)提供者設(shè)計(jì)、銷售、提供的跨貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等至少兩個(gè)以上金融市場(chǎng)，或跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、期貨等至少兩個(gè)以上金融行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)。

（二）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

在金融創(chuàng)新深化、混業(yè)經(jīng)營加快、互聯(lián)網(wǎng)金融興起的背景下，我國交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)迅速發(fā)展態(tài)勢(shì)，相應(yīng)面臨消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足問題的挑戰(zhàn)。一是品種類型多樣，發(fā)展速度加快。如大量的銀行理財(cái)產(chǎn)品、證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、信托公司集合資金信托計(jì)劃、保險(xiǎn)公司投資理財(cái)?shù)葌鹘y(tǒng)產(chǎn)品種類，以及不斷涌現(xiàn)的以“余額寶”、“理財(cái)通”等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品等。2014年末，我國銀行理財(cái)產(chǎn)品余額達(dá)15萬億元，同比增長47.16%%②；證券公司受托管理資金本金總額7.97萬億元，同比增長53.27%，較2012年末增長4.2倍①。二是涉及主體廣泛，跨界合作深化。目前，交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)主體既包括傳統(tǒng)的銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨、信托公司等，也涉及騰訊、百度、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)公司；合作領(lǐng)域和范圍逐漸從銀證、銀信、銀保、證信等兩方合作拓展為銀信基等三方合作，從線下合作發(fā)展為線上、線下合作相結(jié)合等，橫跨領(lǐng)域和業(yè)界不斷拓寬[1]。三是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足問題較為突出。很多交叉性金融產(chǎn)品為多重包裝，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和涉及法律關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，一般的金融消費(fèi)者因缺乏專業(yè)知識(shí)往往難以判斷理解；同時(shí)，加之金融機(jī)構(gòu)存在不規(guī)范的銷售行為，導(dǎo)致因信息披露不充分、夸大收益、誤導(dǎo)銷售、理財(cái)“飛單”等引發(fā)的侵害消費(fèi)者合法權(quán)益事件與糾紛亦越來越多。

二、我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的主要問題

（一）交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)不健全

目前，我國尚未針對(duì)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制定專門的法律法規(guī)，有關(guān)規(guī)定散見于其他法律法規(guī)和各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件中，存在以下問題：

1.專門法律法規(guī)缺失，難以充分保護(hù)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者。首先，由于沒有專門規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)或金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)，我國在交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)則或行為規(guī)則方面一直處于空白，對(duì)消費(fèi)者在接受交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)中的權(quán)利、金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)及對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)救濟(jì)措施等方面缺乏明確的法律規(guī)定。其次，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等金融基本法律僅在立法目的等少數(shù)條款中有“保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益”、“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”等原則性表述和一般性規(guī)定，缺少具體實(shí)施細(xì)則的支撐，適用性不強(qiáng)。第三，2013年新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第18條、28條雖然明確了金融服務(wù)經(jīng)營者的安全保障義務(wù)和信息提供義務(wù)，但未有進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，缺乏可操作性；而且，該法規(guī)定的經(jīng)營者其他義務(wù)和責(zé)任、損失賠償或懲罰規(guī)定等是否適用于金融服務(wù)經(jīng)營者、交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)是否全部屬于該法因生活消費(fèi)需要的保護(hù)范圍等問題尚存爭(zhēng)議，消費(fèi)者難以據(jù)此主張權(quán)利。

2.現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定滯后，不能有效規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易行為。表現(xiàn)在：

一是我國金融立法呈現(xiàn)出鮮明的分行業(yè)特點(diǎn)，未形成統(tǒng)一的交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)范②，各金融監(jiān)管部門制定的有關(guān)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的規(guī)定僅適用于所監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和范圍（見表1），導(dǎo)致不同行業(yè)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)適用不同的監(jiān)管規(guī)則，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管沖突等問題。

二是現(xiàn)有涉及交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)定大都基于監(jiān)管和促進(jìn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展、防范機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的需要，而并非是以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為核心、規(guī)范交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易行為的立法目的③而制定的，有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款較少且多為一般性規(guī)定，缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。如《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》，主要包括業(yè)務(wù)范圍、基本業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制和客戶資產(chǎn)托管、監(jiān)管措施和法律責(zé)任等章節(jié)，僅有幾條涉及禁止誤導(dǎo)銷售、投資者適當(dāng)性制度方面的要求；又如《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》，該辦法雖從宣傳銷售文本、客戶風(fēng)險(xiǎn)承受能力評(píng)估、銷售管理等方面明確了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的原則性規(guī)定，但主要是以防范理財(cái)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為優(yōu)先順位，缺乏實(shí)施該原則的保障措施。這種附帶性保護(hù)的現(xiàn)狀源于分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能在消費(fèi)者保護(hù)與監(jiān)管職能之間取得有效平衡，監(jiān)管重心主要放在金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的審慎監(jiān)管，而忽視對(duì)包括交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的金融產(chǎn)品與服務(wù)的行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)[2]。

三是上述監(jiān)管規(guī)定法律效力較低，約束力不強(qiáng)。除少數(shù)為部門規(guī)章外，大多數(shù)是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，有些甚至是部門通知①。這些規(guī)定從形式上看效力層級(jí)低，從內(nèi)容上看大部分是行政管理性規(guī)定，不是決定金融產(chǎn)品與服務(wù)交易行為效力及賠償責(zé)任的效力性條款，在法院審判中只能作為參考依據(jù)。因此，金融機(jī)構(gòu)未遵守或不當(dāng)遵守上述監(jiān)管規(guī)定，除法規(guī)另有規(guī)定外，一般不會(huì)影響金融產(chǎn)品與服務(wù)銷售交易行為的效力，消費(fèi)者也很難取得主張賠償責(zé)任的相關(guān)證據(jù)，容易使不當(dāng)遵守的監(jiān)管規(guī)定異化為在合規(guī)監(jiān)管之下欺詐合法化的外衣[3]。

（二）交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)主體職權(quán)不清、保護(hù)手段不足

1.“一行三會(huì)”金融監(jiān)管部門之間的職責(zé)不夠明確。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號(hào)）及中編辦關(guān)于人民銀行設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局的批復(fù)等文件規(guī)定，人民銀行負(fù)責(zé)會(huì)同金融監(jiān)管部門制定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測(cè)；協(xié)調(diào)處理跨市場(chǎng)、跨行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)問題②。上述規(guī)定僅賦予了人民銀行牽頭、協(xié)調(diào)的職能，但對(duì)具體職權(quán)的劃分和行使沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中存在監(jiān)管交叉、重復(fù)及真空。

2.金融監(jiān)管部門與工商行政管理部門的執(zhí)法界限不夠清晰。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條規(guī)定，對(duì)經(jīng)營者提供不安全的商品或服務(wù)、虛假或誤導(dǎo)宣傳、侵害消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)等10種違法行為，如其他法律法規(guī)未作處罰規(guī)定，工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門有權(quán)給予警告、罰款、沒收違法所得等行政處罰。由于現(xiàn)有的金融法律法規(guī)對(duì)此條文未作出例外規(guī)定，工商行政管理部門作為法定的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)關(guān)，依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)際上行使對(duì)金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益的處罰權(quán)。而“一行三會(huì)”金融監(jiān)管部門是否屬于該條規(guī)定的其他有關(guān)行政部門的范圍，以及金融監(jiān)管部門與工商行政管理部門的消費(fèi)者職責(zé)如何區(qū)分界定需要進(jìn)一步明確。

3.金融監(jiān)管部門缺少必要的執(zhí)法權(quán)限。“一行三會(huì)”消費(fèi)者（投資者）保護(hù)職責(zé)由中編辦通過下發(fā)文件的形式取得，而非由法律直接賦予。現(xiàn)有金融法律法規(guī)也未明確對(duì)侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的執(zhí)法權(quán)限，金融監(jiān)管部門能否實(shí)施《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條規(guī)定的處罰權(quán)存在爭(zhēng)議，這導(dǎo)致了金融監(jiān)管部門行使監(jiān)管、檢查和處罰的法律依據(jù)不充分，處于有責(zé)無權(quán)的尷尬地位，往往只能依據(jù)其他法律法規(guī)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行處理。

（三）交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

我國基于分業(yè)金融監(jiān)管體制建立的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，人為割裂了本應(yīng)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。目前，“一行三會(huì)”根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》（國函〔2013〕91 號(hào)）建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，將交叉性金融產(chǎn)品、跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)作為該機(jī)制的職責(zé)和任務(wù)之一，但較為遺憾的是未把金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作協(xié)調(diào)列入其中。人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)涉及的消費(fèi)者保護(hù)問題，也尚未出臺(tái)相關(guān)工作機(jī)制。因此，客觀上迫切需要建立健全交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以解決“一行三會(huì)”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作各自為政、監(jiān)管真空和沖突的問題。此外，“一行三會(huì)”與工商行政管理部門的協(xié)調(diào)機(jī)制也需建立健全。

三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)考察及啟示

（一）發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的主要做法

1.建立以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為核心的金融產(chǎn)品和服務(wù)交易規(guī)則。日本2000年制定的《金融商品銷售法》，涵蓋銀行、信托、保險(xiǎn)、證券、期貨等所有金融商品的銷售行為，明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)銷售商品時(shí)的說明義務(wù)、適合性原則以及未盡說明義務(wù)應(yīng)承擔(dān)無過失責(zé)任和直接責(zé)任[4]。其后，日本于2006年在《金融商品銷售法》、《金融期貨交易法》、《證券交易法》的基礎(chǔ)上，制定了《金融商品交易法》，進(jìn)一步擴(kuò)展了“金融商品”的外延和金融消費(fèi)者的范圍，把對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)從推銷、銷售環(huán)節(jié)擴(kuò)大到金融商品交易的全過程[5]。英國《2012年金融服務(wù)法》通過界定、列舉金融服務(wù)、金融工具的概念和范圍，間接擴(kuò)展了金融消費(fèi)者的范圍，將交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者納入金融消費(fèi)者的范疇[6]。我國臺(tái)灣地區(qū)于2011年制定《金融消費(fèi)者保護(hù)法》隨后歷經(jīng)兩次修訂，明確金融消費(fèi)者是指接受金融服務(wù)業(yè)提供的金融商品或服務(wù)者，其外延涵蓋了銀行存款人、投保人和證券投資人；該法第7、8、9、19條規(guī)定了金融服務(wù)業(yè)對(duì)金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，包括公平、平等與誠實(shí)信用、不得虛假營銷、了解客戶，以及充分說明和披露風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，明確未盡義務(wù)應(yīng)承擔(dān)過錯(cuò)推定責(zé)任，并賦予消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，有利于解決交叉性金融產(chǎn)品消費(fèi)者因舉證難導(dǎo)致的賠償難問題[7]。

2.整合消費(fèi)者保護(hù)職能，設(shè)立專門、獨(dú)立、有執(zhí)法權(quán)的保護(hù)機(jī)構(gòu)。2010年，美國出臺(tái)《多德—弗蘭克法案》，整合了原先分散在美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等七家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能，在美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），并賦予規(guī)則制定權(quán)、行政處罰權(quán)，要求金融機(jī)構(gòu)修改或解除協(xié)議、償還資產(chǎn)等廣泛權(quán)力[8]。2012年，英國拆分金融服務(wù)局，新設(shè)立金融行為監(jiān)管局和審慎監(jiān)管局。金融行為監(jiān)管局（FCA）作為獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個(gè)金融行業(yè)服務(wù)行為的監(jiān)管，可對(duì)違法行為采取罰款、公開譴責(zé)、停業(yè)整頓市場(chǎng)禁入等措施，及享有金融產(chǎn)品與服務(wù)管理干預(yù)和推廣限制權(quán)等。澳大利亞證券及投資事務(wù)委員會(huì)（ASIC）負(fù)責(zé)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融市場(chǎng)消費(fèi)者保護(hù)和行為監(jiān)管，行使執(zhí)法權(quán)[9]。

3.加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的行為監(jiān)管，對(duì)金融產(chǎn)品與服務(wù)實(shí)施干預(yù)和推廣限制。金融危機(jī)后發(fā)達(dá)國家認(rèn)識(shí)到，對(duì)包括交叉性金融產(chǎn)品在內(nèi)的金融產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行早期干預(yù)、限制，符合特定情形下的金融產(chǎn)品與服務(wù)的推廣銷售，是預(yù)先防范有瑕疵金融產(chǎn)品及服務(wù)對(duì)金融消費(fèi)者造成損害的有效途徑。因此，英美等發(fā)達(dá)國家紛紛采取了行為監(jiān)管和產(chǎn)品干預(yù)的措施[10]。一是實(shí)施金融產(chǎn)品與服務(wù)干預(yù)和推廣限制。如英國金融行為監(jiān)管局（FCA）依法有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、經(jīng)營和銷售金融產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，防止損害金融消費(fèi)者利益；在金融消費(fèi)者可能遭受實(shí)際或潛在的經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，可禁止誤導(dǎo)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)上推廣銷售[11]。二是加強(qiáng)衍生品等交叉性業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如美國規(guī)定所有場(chǎng)外交易（OTC）衍生品以及資產(chǎn)抵押證券應(yīng)納入到統(tǒng)一的監(jiān)管框架中，以限制高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易；要求金融機(jī)構(gòu)在貸款證券化保留至少5%的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，防止金融機(jī)構(gòu)通過證券化產(chǎn)品轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，對(duì)銀行和證券公司之間的交易、影子銀行和傳統(tǒng)銀行之間的風(fēng)險(xiǎn)傳遞、金融機(jī)構(gòu)從事風(fēng)險(xiǎn)較大的衍生品交易設(shè)立防火墻，完善交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制[12]。三是強(qiáng)化影子銀行、金融機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)。美國要求影子銀行必須準(zhǔn)確、充分披露交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的情況，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)從事衍生品業(yè)務(wù)交易信息的監(jiān)測(cè)。

4.建立完善的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。《英國2012年金融服務(wù)法》明確審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）在行使各自職能時(shí)應(yīng)當(dāng)保持溝通協(xié)調(diào)，簽署備忘錄并定期審查，以確保有效履行協(xié)調(diào)職責(zé)；規(guī)定上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管部門必須和作為消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)賠償計(jì)劃（FSCS）和金融申訴專員服務(wù)（FO

S）簽訂監(jiān)管協(xié)調(diào)備忘錄，并向社會(huì)公眾公布，使消費(fèi)者保護(hù)工作監(jiān)管協(xié)調(diào)成為長效機(jī)制[13]。美國《多德—弗蘭克法案》規(guī)定消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）在制定規(guī)則時(shí)，應(yīng)與有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就規(guī)則、監(jiān)管目標(biāo)之間的一致性進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）還與有關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂了備忘錄。此外，國際金融危機(jī)后中央銀行在跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管方面的職責(zé)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。如美國擴(kuò)大了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，賦予其綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管的權(quán)限；英格蘭銀行負(fù)責(zé)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管。

（二）對(duì)我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的啟示和借鑒

縱觀發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管及消費(fèi)者保護(hù)是當(dāng)前國際金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)通過著力完善法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管機(jī)制，注重金融消費(fèi)者保護(hù)的行為監(jiān)管，以改變舊監(jiān)管模式對(duì)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)的不足，對(duì)我國具有重要的借鑒意義。

1.在法律制度建設(shè)方面，以消費(fèi)者保護(hù)為立法理念，制定日趨統(tǒng)一、涵蓋銀行、證券、保險(xiǎn)等金融全行業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)保護(hù)規(guī)則，避免機(jī)構(gòu)監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管下保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一或無法適用的情況。

2.在保護(hù)主體方面，從法律層面最大程度的統(tǒng)合消費(fèi)者保護(hù)職能，建立統(tǒng)一的保護(hù)機(jī)構(gòu)，避免監(jiān)管真空。

3.在監(jiān)管措施方面，注重行為監(jiān)管和金融產(chǎn)品干預(yù)，彌補(bǔ)審慎監(jiān)管對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的忽視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范包括交叉性金融產(chǎn)品在內(nèi)的金融產(chǎn)品可能對(duì)金融消費(fèi)者造成的損害，并采取糾正措施。

4.在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)與民間機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，并將協(xié)調(diào)機(jī)制制度化、常態(tài)化，從而有效督促協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用，這一點(diǎn)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)工作極為重要。

四、完善我國交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的建議措施

（一）引入行為監(jiān)管理念，優(yōu)化監(jiān)管目標(biāo)和架構(gòu)

上述現(xiàn)狀和問題表明，我國金融分業(yè)經(jīng)營體制和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需求。國際金融危機(jī)之后，發(fā)達(dá)國家把防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)金融消費(fèi)者確立為同等重要的監(jiān)管目標(biāo)，逐步將審慎監(jiān)管職能與金融消費(fèi)者保護(hù)職能分離，并日益重視行為監(jiān)管的作用[13]。雖然我國目前建立了“一行三會(huì)”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)體系，但金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管目標(biāo)尚未法定化，由銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)存在職能沖突的固有缺陷。因此，僅僅強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)測(cè)和防范金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的行為監(jiān)管力度，約束和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、提供、銷售金融產(chǎn)品和服務(wù)的具體行為，才能有效保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。建議從法律層面明確金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管目標(biāo)，在現(xiàn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引入行為監(jiān)管的理念，作為機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效補(bǔ)充，建立健全“一行三會(huì)”間對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的行為監(jiān)管機(jī)制，從體制上解決機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下對(duì)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)不足的問題。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則

完善的法律法規(guī)是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)，也是統(tǒng)一交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則的依據(jù)。

1.修訂《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等金融基本法，明確金融消費(fèi)者保護(hù)的目標(biāo)，增加保護(hù)金融消費(fèi)者（投資者）的原則和基本制度。在《人民銀行法》中明確規(guī)定，人民銀行負(fù)責(zé)會(huì)同金融監(jiān)管部門制定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測(cè)，協(xié)調(diào)處理跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品與服務(wù)涉及的金融消費(fèi)者保護(hù)問題的職能，為人民銀行牽頭推動(dòng)制定交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則提供法律依據(jù)。

2.出臺(tái)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》立法或司法解釋，將交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者納入我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系。雖然制定專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法最為理想，也符合國際立法趨勢(shì)，但由于專門立法程序繁瑣、耗時(shí)較長，短期內(nèi)難以滿足金融消費(fèi)者保護(hù)的迫切需求，相反，立法或司法解釋比較容易出臺(tái)，更具有可行性。在制定立法或司法解釋時(shí)，建議包括以下內(nèi)容：一是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行擴(kuò)大解釋，使之包含交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者，并明確享有一般消費(fèi)者的權(quán)利；二是明確《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的經(jīng)營者義務(wù)，同樣適用于銀行、證券、保險(xiǎn)等金融服務(wù)經(jīng)營者；三是明確《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的損失賠償、歸責(zé)原則、懲罰性賠償?shù)确韶?zé)任機(jī)制，適用于包括交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的金融消費(fèi)糾紛。

3.盡快制定統(tǒng)一的交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則。建議借鑒日本、臺(tái)灣等國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)范交易行為的角度，制定統(tǒng)一包括交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)在內(nèi)的金融產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則，應(yīng)對(duì)在分業(yè)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下因多部門監(jiān)管、規(guī)則割裂因而保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或無法適用的情況，為金融機(jī)構(gòu)交叉性金融產(chǎn)品和服務(wù)交易提供指引。規(guī)則應(yīng)以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為核心理念，明確交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的基本概念；全面規(guī)范金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)的事前、事中、事后等各個(gè)環(huán)節(jié)；建立符合金融業(yè)特點(diǎn)的保護(hù)制度和措施，如信息披露、說明義務(wù)規(guī)則和適當(dāng)性原則等；明確以過錯(cuò)推定為原則，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)則應(yīng)對(duì)消費(fèi)者承擔(dān)損失賠償?shù)拿袷仑?zé)任。在規(guī)則形式和制定主體上，建議由人民銀行牽頭協(xié)調(diào)其他金融監(jiān)管部門，以部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，待時(shí)機(jī)成熟后推動(dòng)專門立法。

（三）明確監(jiān)管部門職權(quán)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

1.清晰界定金融監(jiān)管部門間的職責(zé)。從法律層面規(guī)定“一行三會(huì)”對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管邊界。根據(jù)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)和中編辦對(duì)我國跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)監(jiān)管的總體安排，建議按照綜合監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管的原則，由各監(jiān)管部門在各自監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管和保護(hù)，人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)和金融控股集團(tuán)實(shí)施綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管，以避免監(jiān)管真空，提高監(jiān)管效率。

2.明確金融監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)限。一是規(guī)定金融監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)的行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正可能損害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為。二是明確《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條規(guī)定的其他有關(guān)行政部門的范圍，賦予金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益違法行為的行政處罰權(quán)，包括警告、罰款、市場(chǎng)禁入、停業(yè)整頓等，并依據(jù)違法行為的種類、情節(jié)等劃分金融監(jiān)管部門與工商行政部門的處罰權(quán)限。三是借鑒英美等國經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施金融產(chǎn)品與服務(wù)干預(yù)和推廣限制，對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、提供和銷售交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督，限制、禁止誤導(dǎo)性或可能損害消費(fèi)者的金融產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)上推廣銷售。

3.進(jìn)一步健全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。建議在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度框架下，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)列入其中，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)工作監(jiān)管協(xié)調(diào)的法定化、常態(tài)化、透明化。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化交叉性金融產(chǎn)品、跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新協(xié)調(diào)的任務(wù)和內(nèi)容，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)管政策和監(jiān)督檢查工作，建立交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的監(jiān)測(cè)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，制定信息交流與數(shù)據(jù)共享制度，聯(lián)合開展交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)教育等。此外，積極探索建立“一行三會(huì)”與工商行政管理部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的工作合力。

（特約編輯：陳穎

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