積極創新“三統一”模式著力破解校安工程建設難題

作為云南省最早完成“普九”的州市之一，玉溪市中小學校舍危房存量較大、安全隱患較高。在2009年啟動中小學校舍安全工程以來的幾年時間里，玉溪市受制于建設資金缺乏、審批手續煩瑣、規劃管理不規范等難題，導致工程進展緩慢，工程完成量一度在全省排名靠后。

在深入調研存在的問題后，玉溪市委、市政府于2013年啟動實施了“玉溪市美麗100校園行動計劃暨中小學校舍安全工程”，并創新性地提出了“統一建設、統一籌資、統一還款”的“三統一”建設模式，有效破解了該市校安工程建設中存在的問題和困難。目前，玉溪市校安工程建設全面提速，工程完成量排名躍升至全省第一位。

云南許多州市在學?；A設施建設過程中，也不同程度地存在著類似玉溪市遇到的困難和問題。本期，我們特刊發玉溪市著力破解校安工程建設難題的經驗性文章，希望玉溪市的創新做法，能為其他州市創新推進校舍建設工作帶來啟示。

一、三大難題制約工程建設

玉溪市是全省最早完成“普九”的州市之一，當時對校舍安全的要求標準較低，全市中小學校舍危房存量較大、安全隱患較高。按照國家新的中小學校舍安全等級標準，2009年，建設部門對全市947所學校（幼兒園）、5 369幢單體建筑、351萬平方米校舍排查鑒定，共有A級校舍868幢91.8萬平方米，占26.1%；B級校舍597幢56.51萬平方米，占16.1%；C級校舍1 478幢117萬平方米，占33.6%；D級校舍2 416幢85萬平方米，占24.2%。

但自2009年校安工程啟動以來，全市中小學校安工程推進緩慢。截至2012年底，全市累計排除D級危房37萬平方米（含2008年排除的7.49萬平方米），D級危房存量仍高達55萬平方米，B、C級危房達120萬平方米。校安工程建設推進緩慢，不但給廣大師生員工帶來了極大的安全隱患，也制約著教育現代化的發展。經過分析，全市校安工程建設主要存在三大難題：

1.建設資金缺乏。2013年，全市地方公共財政預算收入為106億元，各類剛性支出逐年增加，保吃飯、保運轉、保民生尚顯艱難。全部依靠財政資金來加速教育基礎設施建設明顯不現實，沒有錢，工程無法開工；開了工，資金跟不上，也只能停工等待。建設資金嚴重缺乏成為橫亙在全市校安工程建設面前的一道鴻溝。

2.審批手續煩瑣。按照審批程序，每個校安工程項目要經過26至28個部門審批，歷經33個審批程序，最多的需加蓋138個公章方能開工，辦理時限長達322個工作日。手續煩瑣、辦理時限長成為校安工程推進過程中的一道關卡。

3.規劃管理不規范。全市共有中小學校和幼兒園900多所，零散分布于各縣區、鄉鎮、山區、壩區，建設項目大小不一、承建商良莠不齊，不僅增加了項目建設難度，也給工程質量帶來極大隱患。部分學校建設標準低、規劃凌亂、美化綠化差，造成區域間、城鄉間、校際間學校從基礎設施建設上就不平衡。此外，校長和教師作為教育教學專業技術人員，缺乏必要的規劃、建設和工程管理專業知識，加之平時教學和安全工作壓力較大，既無時間也無精力做好繁雜的項目建設。項目質量和資金管理不夠規范，也曾出現過“校舍起來了、校長倒下了”的情況。規劃、管理不統一、不規范，項目建設學校工作人員不專業成為校安工程建設的一大問題。

二、“三統一”破解校安工程難題

針對存在的困難和問題，玉溪市委、市政府高度重視，把校安工程和美麗校園建設擺上了書記、市長的重要議事日程，列為市、縣區領導一把手工程。時任市委書記張祖林、市長饒南湖親自率隊到學校調研，分管副市長楊洋多次主持召開協調會、研討會、座談會、論證會和工作會，深入調研，反復研究，群策群力，集中智慧，于2013年制定出臺了《玉溪市美麗100校園行動計劃暨中小學校舍安全工程實施方案》。決定用3年左右的時間，計劃投入33.5億元（爭取上級資金6.35億元，市級承擔14.94億元，縣區承擔12.27億元），排除55萬平方米D級危房，加固改造120萬平方米B、C級危房，打造113所整潔優美、規范有序、和諧文明的美麗學校。特別是創造性地提出了“三統一”的建設模式，即：“統一建設、統一籌資、統一還款”。

統一建設：以縣區為主體，將轄區內的所有項目捆綁打包，鼓勵縣區自主引進有資質、有實力的企業統一建設。

統一籌資：除向上級爭取、盤活資源、財政配套資金等方式外，選擇有實力的企業墊資或協助企業貸款建設。

統一還款：建設資金由市國資公司負責統一管理和集中支付，并由其作還款擔保。

玉溪市美麗100校園行動計劃暨校安工程建設得到了省委、省政府及省級有關部門的大力支持，為項目推進提供了堅強的保障。實踐證明，“三統一”建設模式是中小學校安工程建設行之有效的方法，強力破解了長期困擾校安工程建設的多個難題，跨越了建設資金缺乏的鴻溝，打破了審批煩瑣的關卡，解決了規劃管理的問題，有機整合了各級資金和力量，精簡了審批手續，縮短了辦理時限，實現了工程質量和資金的規范管理，推動學校建設項目優質、高效實施。具體在以下幾個方面實現了新的突破。

1.整合各方力量，項目管理得到強化?！叭y一”模式實施后，進一步明確了各級職責、整合了各方力量，各縣區一改以往單一由校安辦負責的狀況，形成了黨政主要領導“出面、出錢、出政策”，分管領導“抓事、抓實、抓具體”，教育局、校安辦和項目學?！俺龉?、出力、出效果”，各相關職能部門支持配合，層層抓落實的工作局面。市、縣區分別成立了工程聯合指揮部，加大了指揮協調力度，全面加強了項目管理。所有建設項目，都依法委托和確定具有相應資質的單位承擔工程的勘察、設計、施工和監理工作，對建筑程序不跳躍、不省略。市、縣區校安辦嚴格工程管理，緊密依托建設、質檢等專業部門力量把好工程質量關，學校協同監理方做好工程監理和管理工作，層層把關，保證工程質量。市、縣區紀委、監察、發改、財政、審計、住建、公安、安監、督查等成員單位定期不定期開展工程質量、資金、安全等專項檢查，全程跟進項目監督檢查。各級人大和政協將工程建設納入檢查重點，組織人大代表和政協委員定期進行檢查。

2.整合各級資金，保障基礎得到加強。玉溪市成立了教育投資公司，有機整合上級補助資金、市縣財政資金，迅速融合社會資金，三股力量匯聚，為項目建設提供堅實的資金保障。同時，以縣區為單位把各種資源注入投融資平臺，由投融資公司開發，開發收益用于彌補資金缺口，既盤活了資源，放大了資金效益，又加快了工程進度，還避免了負債風險，實現了工程的“墊資建設，超前消費”。模式的創新，改變了以往“上級撥資金、市級下任務、學校搞建設”的傳統建設方式，受到了各縣區的極大歡迎。項目實施以來，共整合各級項目建設資金2.93億元，撬動9.87億元資金量的實物建設。

3.統籌協調推進，項目成本得到降低。各縣區在總體方案的引導下，加大了招商引資力度，相繼引進了一大批資質高、實力強的企業，項目建設得以全面推進。各縣區在市委、市政府“三統一”建設模式的基礎上，與企業簽訂的合作建設協議優惠更大，成本更低。例如，澄江縣通過招標方式確定云南錦融建筑有限公司為建設企業，達成的主要條款是：企業墊資不低于60%，資金成本6.15%，竣工時按結算價讓利9%；易門縣建設企業資金成本12%，企業讓利3.6%，實際資金成本僅為8.4%；新平縣建設企業資金成本在同期銀行基準利息的基礎上上浮2%，期限6年，企業讓利4%。同時，將美麗100校園行動計劃建設項目納入校安工程建設規費減免規定，執行行政性事業收費一律全免、服務性收費按最低限收取的政策，最大限度降低工程成本。嚴格執行項目前置審計制度，將監督關口前移，進一步規范項目建設投資行為。項目竣工驗收后，由審計部門進行竣工決算審計，并以審計結算支付項目資金，有效地控制了建設成本，實現了資金效益的最大化。

4.嚴格資金管理，資金安全得到保證。出臺了《玉溪市市級教育專項資金管理暫行辦法》和《玉溪市中小學校舍安全工程建設資金管理辦法》等多個資金管理文件，各縣區制定了具體的管理辦法，對中央、省、市資金管理、使用及監管作了具體規定。堅持“資金跟著項目走”，所有建設項目均實行省、市項目備案制度，對項目、資金進行嚴格審核把關，堅決杜絕虛列項目套取資金情況的發生。堅持“資金跟著進度走”，市級補助資金按照“下達任務撥付7%，工程開工時再撥43%，工程竣工后撥付最后的50%”，縣區的項目撥款均嚴格按照合同，根據工程進度撥付。各縣區實行建設資金專戶管理、封閉運行，嚴格執行按工程進度撥款的制度，確保建設資金安全高效。各級學校實行“校財局管”，進一步規范了基層學校的“收”“支”“撥”“購”“督”，個人無法直接接觸到資金。通過“三統一”模式的實施，進一步健全完善了教育資金管理機制，從源頭上、制度上預防和制止了可能發生的違規違紀行為，讓所有參與校安工程和美麗校園建設的人員不敢腐、不能腐、不會腐，也沒有機會腐敗，杜絕了“校舍起來、校長倒下”的情況發生，切實保證了資金的安全、合理使用。

5.開通綠色通道，提質提速得到實現。以縣區為單位，將若干個小項目打包成大項目，有效降低了審批成本、提高審批效率，更有利于實施標準化建設，提高建設質量。同時，市委、市政府迅速開辟項目審批綠色通道，按照“特事特辦”原則，全面梳理了兩項工程建設的審批程序及流程，制定出臺了《玉溪市美麗100校園行動計劃暨中小學校舍安全工程簡化辦理（審批）程序》，分四類情況對項目審批進行簡化：遷建或新建項目程序簡化為24個，減少9個，時限壓縮為93天；校園內拆除重建項目簡化為18個，減少15個，時限壓縮為49天；校園內加固項目簡化為14個，減少19個，時限壓縮為37天；校園內維修項目簡化為6個，減少27個，時限壓縮為21天。

6.堅持規劃引領，各類資源得到利用。堅持以校園規劃引領學?；窘ㄔO，要求所有學校必須根據學校發展，科學編制中長期校園規劃，對校園功能布局進行合理分區，美化、綠化校園，項目建設服從校園整體規劃。嚴格按照《農村普通中小學校建設標準》《城市普通中小學校建設標準》和《云南省義務教育學?；巨k學標準》的有關要求，堅持“夠用、實用、耐用”的原則，嚴把學校規劃和項目審批關，堅決杜絕超標準建設和建設豪華學校。通過“三統一”模式的實施，實現了學校校園環境優美、校舍安全、具有獨特校園文化的目標。同時，充分利用閑置中小學校舍改建幼兒園171所，改建面積11.81萬平方米，新增幼兒班級801個，容納幼兒人數18 468人；調整農村小學校舍功能，增設附屬幼兒園77所，設立幼兒班200個，解決入園幼兒5 647人。

7.吸收優質企業，科技創新得到突破。由于采取了“統一建設”的方式，使過去分散零星的工程得以集中，建設體量增大，吸引了一批資金和技術實力都十分雄厚的建設企業參與到校園建設中，利用他們的技術為B、C級校舍加固改造走出了一條新路。以承接市屬學校建設任務的昆鋼鋼結構公司為例，他們與市教育局一道聯合昆明理工大學、同濟大學、貴州大學空間結構力學實驗室及中國工程院馬克儉院士組成了課題科研組，確定了屈曲斜面支撐技術作為科技攻關課題，努力探索符合實際、降低成本、科學有效的方案，構建了一套科學、成熟的B、C級校舍加固改造方案。在28天的工期內，就完成了1990年建蓋的玉溪一中星華樓加固改造，節約建設資金近50%。玉溪一中星華樓加固改造作為國內第一家使用此項技術的項目，被列入省“科技惠民計劃”項目。

8.統一實施項目，學校人員得到“解放”?！叭y一”模式實現了建設、籌資和還款的統一，所有資金籌集、項目實施和審批工作都由政府和校安辦負責。此舉將學校從繁雜的建設、審批和項目管理事務中“解放”出來，讓廣大校長不用再東奔西跑，到處籌資，到處協調，從而有更多的精力專注于學校管理和教育教學業務的開展。校長和學校相關人員只需做到事前參與規劃設計，事中參與監督檢查，事后參與驗收考核，之后科學、合理使用校舍即可。構建了“政府管資金、管建設，校安辦和相關職能部門負責監督檢查，學校管使用”的良性校舍建設模式，得到了各級各類學校、幼兒園和廣大教職員工的歡迎，極大地調動了學校的工作積極性。通過美麗100校園行動計劃暨中小學校安工程和“三統一”模式的實施，學校建好了，學位增加了，管理規范了，群眾也更滿意了。

通過“三統一”模式的實施，玉溪市校安工程建設速度大幅加快，完成工程量的排名由全省排名靠后攀升至全省第一。截至2014年底，玉溪市美麗學校已經建成55所，占計劃任務數的48.67%；校安工程建成校舍848幢 81.48萬平方米，其中，拆除重建173幢14.73萬平方米，占任務數的34.7%，加固改造675幢66.75萬平方米，占任務數的66.9%。累計完成實物工程量9.87億元，超額完成省教育廳下達的目標任務。廣大師生告別了危舊的校舍，搬進寬敞美麗的新校園，學習、生活環境明顯改善，校舍安全能力明顯提高。