高等學校財政專項資金管理的內部控制研究

【摘 要】高校財政專項資金管理歷來是高校財務管理的重點。本文從高校財政專項資金管理的內部控制著手，旨在發現高校財政專項資金管理內部控制存在的問題并提出解決措施。

【關鍵詞】高校財政專項資金管理 內部控制 問題 措施

【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2015）29-0136-03

一 引言

高等學校財政專項資金是指在政府年度預算中安排的用于高等教育事業發展，為完成既定目標任務及落實國家補貼政策而撥付的具有特定用途的資金。其特點是財政撥付，有特定的專項用途，財務核算需單獨進行。

根據我國《內部審計具體準則第5號——內部控制審計》，內部控制是指組織內部為實現經營目標，保護資產安全完整，保證遵循國家法律法規，提高組織營運的效率及效果而采取的各種政策和程序。根據《行政事業單位內部控制規范》，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

近年來，財政部門在對高等教育撥款方面進行了一系列的改革，目前高校普遍采用生均撥款制度，生均撥款主要由三部分組成：一是“保運轉”的固定資金部分；二是體現辦學成本差異的學科差異（調控資金）部分；三是省委、省政府確定的重點項目資金部分，即專項經費。從撥款政策的改變來看，專項經費已經成為生均撥款的一個固定組成部分。因此，專項經費的管理也就越發的重要了。

二 文獻綜述

從目前對高等學校財政專項資金的研究現狀來看，國內對該項研究主要集中于發現或尋找財政專項資金在審批、使用及結算過程中存在的問題，并針對這些問題提出解決措施。在審批過程中：劉航（2013）認為審批環節存在申報金額與實際金額差距大、通用物品申報頻率高、類似項目重復申報等問題，預算比較粗，且習慣于“先確定資金，后論證項目”，影響使用效益；賀靜（2013）認為財政專項申報缺少有效論證等。在使用過程中：徐紅麗（2014）認為在專項資金預算執行過程中，存在項目開支范圍不規范，預算執行偏差大的問題；劉慧（2012）認為擠占、挪用專項資金的現象比較普遍。劉航（2013）認為存在突擊、集中使用專項資金，專項資金中政府采購部分使用率不足，單位“軟性”項目多，資金很難把握等問題；周扉（2014）認為高校內審機制未形成，專項資金管理缺乏審計監督；魏欣、奚曉雪（2014）認為存在財務核算不規范的問題。在結算過程中：從研究成果來看，結算過程中存在的問題較為集中，主要集中認為專項資金所做項目缺少績效考評。針對整改問題的措施：徐紅麗（2014）提出完善管理制度，強化各部門間的協作，科學合理地預算編制，嚴格按照預算執行，規范專項項目支出等；周嘉（2014）提出對專項資金進行全過程審計，完善固定資產內部控制；孫黎明（2013）提出專項資金需要科學管理，交叉論證，公開程序，公示績效，集中下撥，分散管理，規范核算，有效監管等；魏欣、奚曉雪（2014）提出需全面履行財務的職能，構建績效考評體制。

從研究成果來看，針對高校財政專項資金使用過程中存在的問題已經研究得極為細致，亦提出了相應的解決措施。但是缺乏對財政專項資金內部控制進行系統的梳理，發現內部控制的薄弱環節，并相應地提出專項資金內部的控制方案。本文的研究即從此處著手。

三 高校財政專項資金管理內部控制的現狀及問題

1.預算編制及執行過程中存在的問題

目前，各高校都普遍建立了預算管理的編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度，但是從執行的情況來看，預算內部管理制度的實施主要針對財政撥付的公用經費和人員經費的預算管理，對財政撥付的專項資金從申報環節編制預算開始，到財政專項資金下撥、執行、決算及評價等，并沒有嚴格實施預算管理制度。這就導致了財政專項資金的預算管理中出現了一系列的問題：（1）通用設備購買頻率過高。（2）預算編制項目過于概括、可執行性不強，如：人才培養模式改革、課程體系建設等。（3）突擊使用、挪用專項資金現象較為嚴重。專項資金要求專款專用，但是由于預算編制的可執行性不強，在使用的過程中，很多高校會將其他無關的業務費用在其中列支，導致預算編制與預算執行不一致。同時，為了提高存量資金的使用效率，財政嚴格要求限期使用專項資金，這就造成了高校為了防止經費到期后被收回，在到期前突擊支付、挪用資金的現象較為嚴重。

2.收支業務內部控制方面存在的問題

從財政專項資金收支情況來看，內部控制方面的問題主要是在支出控制上。財政專項資金到學校賬上后，財務部門會及時通知教務、科技等相關部門，由這些部門來負責組織二級學院完成項目的執行，并將資金下撥到相關的職能部門。內控程序基本設置為使用學院提出支出申請，教務、科技等部門進行內部審批，財務部門進行付款的審批、執行及后續的會計核算。但在執行過程中，“軟約束”的現象就會出現：盲目安排購置不需要的設備，通過各種途徑列支經費，甚至出現直接套取資金的違法亂紀的現象。

3.政府采購業務內部控制方面存在的問題

根據資金來源，財政專項資金支持的項目必須執行《政府采購法》規定的采購方式和采購程序。由于財政專項資金是教務、科技等部門會同各二級學院申請的，因此從現行的操作流程來看，各高校的政府采購業務主要由二級學院向招投標管理部門提出申請，招投標管理部門組織實施。在實施過程中就會出現監察、財務、資產等管理部門對招投標事項事前事后的工作均不知情的情況。由于采購的大多是專業專項設備，評標委員會沒有建立相應的專家庫，甚至專家就是提出申請的部門請來的，這些都會導致采購活動陷入失控狀態。由于專項資金需及時、限時使用，這會造成高校在采購過程中急于完成采購任務，不嚴格執行采購計劃，物資采購的實際數與預算數不相符。

4.資產內部控制方面存在的問題

從財政專項資金的用途來看，其較大比例的資金形成了固定資產。購置的專項設備及通用設備主要是歸口到學院教學或科研中使用。專項資金購入設備使用存在的問題主要有：現在高校由于資產規模成倍增長，所以普遍設置了資產管理部門，但對專項設備疏于管理，造成賬實不符；設備可能已經破損，甚至已經過了使用的有效期限，仍然沒有對賬簿進行及時的更新；但是資產管理部門僅對賬簿專項資金購入的大部分是項目所需的專用設備，在維修和保養方面，缺乏責任人，缺乏專業的維護維修人員，容易造成其使用壽命的非正常縮減。

5.評價與監督內部控制方面存在的問題

從內部監督來說，這是高校在內部控制方面的弱點。很多高校都是紀委和審計合署辦公，并且工作人員少、不專業，僅是在形式上建立起了監督機制，但并沒有發揮實質性的監督作用。專項資金管理缺乏全方位監管，從專項資金申請到使用完畢整個過程中，主導和完成整個過程的只是教務、科研及二級學院，監管部門并沒有全程參與。

從評價體系來看，各高校普遍沒有建立相應的績效評價制度，也沒有相關的獎懲工作機制。項目完成后，無論項目是否發揮效益或甚至給學校、國家造成損失，都與項目負責人無關，甚至單向地成為項目負責人評聘職稱或申報業績的重要支撐。

四 高校財政專項資金內部控制設計建議

針對內部控制基礎理論及高校在財政專項資金內部控制方面存在的問題，本文提出下列建議或措施。

1.建立健全財政專項資金預算管理制度

針對財政專項資金，高校應建立從編制到執行一套完整的預算管理制度，強化對財政專項資金的預算約束，使預算管理貫穿于專項資金活動的全過程。從目前的情況來看，預算的編制是在項目申請過程中完成的，主要由項目單位完成，財務部門的參與很少甚至沒有參與，因此容易造成預算編制過空，難以落實。建議在項目編制預算的過程中，由項目部門提出項目的要求，具體由財務部門轉換為財務專業術語進行編制，根據各類項目管理辦法中針對經費開支范圍的規定，進一步細化預算，這樣有利于項目預算能如實執行到位。只要項目經費預算編制真實可靠、科學合理，支出細化，工作內容實事求是，預算的執行便會變得順理成章，執行過程中，就不會輕易出現偏離預算的現象。

2.推進高校內審機制的建立，加強對財政專項資金的審計監督

各高校應建立完整、有效的內審機制，針對財政專項資金，從項目的可行性研究、立項、實施到驗收、結算，審計部門都應參與，尤其是財政專項資金的實施過程，更是審計的重點。招投標過程是否規范，合同的簽署是否合法，資金有無轉移、挪用，項目實施的內容是否與預算一致，資金的整個使用過程是否合規、合法等都是審計的重點。

3.高度重視資產管理部門在財政專項資金管理中的作用

資產的采購和管理都是在資產管理部門進行的，各高校資產管理部門應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度；應當對資產實行分類管理，建立健全資產內部管理制度。在財政專項資金資產的采購和管理過程中，資產的采購容易流于形式，資產的后續管理更是長期處于無人監管的狀態。這就要求在使用專項資金購置資產的過程中，資產采購部門應加強與項目部門的協調溝通，既能達到項目部門的使用需求，又能對所購資產進行必要的監督，確保與預算編制一致的前提下，保證資產價格、數量、質量的合理性，并保證采購程序的合法、合規。對于專項資金形成的資產，要進行必要的分類管理，尤其對資產的動態管理，確保專業性設備后期能得到妥善的維護和維修。

4.完善并落實對財政專項資金的評價與監督工作

監督工作的完成不僅僅在于內部審計的及時跟進，項目完成后的后續評價也是至關重要的。評價工作首要的就是建立科學、合理又具有可執行性的評價指標體系。評價指標體系的建立應充分考慮以下幾點：（1）評價指標體系的設置應經過相關部門的充分討論；（2）評價方法應采用定量和定性相結合的方法；（3）評價效率的同時還應關注執行結果與預算的契合程度，如果偏離預算，是否合法、合規；（4）應將項目的執行情況與項目負責人的責任緊密關聯，項目負責人不能僅享受項目所帶來的權利，而不承擔相應的責任。

高校財政專項資金內部控制的完善，對提高專項資金的使用效益，將有限的資金合法、合規、高效地用好至關重要。但是內部控制的建立，既需要高校領導的重視，也需要相關各部門的充分協調、溝通、配合。

參考文獻

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〔責任編輯：林勁、李婷婷〕