學習上海自貿區經驗推進湖南經濟轉型升級

中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）是經中央批準設立的首個自由貿易園區，是國家推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，其主要任務是探索中國對外開放的新路徑、新模式，推動加快轉變政府職能和行政體制改革，促進轉變經濟增長方式和優化經濟結構，實現以開放促發展、促改革、促創新。

上海自貿區運行的主要做法和經驗

上海自貿區2013年9月獲批之初，規劃面積為28.78平方公里，包括上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區。2014年12月26日，國務院第74次常務會議討論通過，園區面積擴大逾三倍至120.72平方公里，范圍增加了金橋開發區、張江高科技片區、陸家嘴金融片區。上海自貿區自掛牌運營以來，認真學習和借鑒國際通行規則，按照簡政放權、轉變政府職能的要求，在投資準入、貿易監管、金融開放和事中事后監管等四方面進行了制度創新，取得了階段性的目標和效果。

在投資管理方面，重點探索落實準入前國民待遇加負面清單管理制度，提高投資便利化水平。實施和完善負面清單管理模式。依據國家法律法規，編制發布了2013年版負面清單和2014年修訂版負面清單，將清單以外領域的外商投資項目核準制、外商投資企業合同章程審批制全部改為備案制，行政透明度和投資便利化程度大幅提升。目前，自貿區新設外資企業超過90%通過備案方式設立。創新商事登記制度。實施了注冊資本認繳制等改革，借鑒國際通行證照樣式，把企業營業執照樣式由14種統一成一種。目前，新制度運行順暢，2014年3月1日起這項改革已經在全國推廣。上海自貿區還積極推進“先照后證”登記制度改革，梳理形成一批“先照后證”事項清單和相關試點工作方案。實施企業準入“單一窗口”制度。由“多個部門多頭受理”轉為“一個部門、一個窗口集中受理”，工商部門統一接受申請材料、統一送達相關證照和文書。同時，推行部分事務網上辦理，實現線上線下同步運作。目前，內資企業和負面清單以外的外資企業可在4個工作日內一并領取到證照，比原來29個工作日大幅縮減。實施境外投資管理方式改革。自貿區權限內的境外投資由審批制改為備案管理，管委會可在5個工作日內完成相關備案手續。同時，建成境外投資服務促進平臺，通過線上線下運作，實現融資、保險、法律、咨詢、會計、信息等配套服務功能。逐步落實服務業開放措施。自貿區在金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等6個領域18個行業，暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施，并建立了相應的監管制度和監管措施。目前，總體方案明確的服務業23項開放措施均可實施。

在貿易監管方面，重點借鑒國際經驗，提高貿易便利化水平。創新“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”監管制度。上海海關推出19項改革措施，其中，“先進區、后報關”的企業數量已達300家，“批次進出、集中申報”已在區內150多家企業運作，“備案清單簡化申報要素”已于2014年6月30日正式實施，“卡口智能驗放”改造工程實現了過卡入區全流程智能化作業；檢驗檢疫推出23項改革措施；海關、檢驗檢疫聯動實施了“一次申報、一次查驗、一次放行”監管試點，并在一線出境、二線入區環節實現通關單無紙化。推進貨物狀態分類監管制度。將貨物狀態分為保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物，采用“聯網監管+庫位管理+實時核注”的海關監管模式，對貨物“進、出、轉、存”情況進行實時掌控和動態核查，實行同倉存儲。目前，已制定貨物狀態分類監管試點方案，確定了試點企業。探索建立國際貿易“單一窗口”管理制度。借鑒國際通行規則，建立貿易、運輸、加工、倉儲等業務的跨部門綜合管理服務平臺，推動監管部門信息互換、監管互認、執法互助，企業通過單一窗口一點接入、一次性遞交相關標準化電子信息，處理結果也通過單一窗口反饋。國際貿易“單一窗口”平臺正式上線運行，首單業務通過“單一窗口”完成一般貿易進口貨物的申報手續。

在金融開放創新方面，重點在風險可控前提下，協調推進“一行三會”51條意見的落地實施，為實體經濟服務。自貿區金融開放創新制度框架已初步形成。“一行三會”先后出臺了各自的支持意見，共51條；相關金融管理部門又推出了8項實施細則（含14項具體規定）。上海自貿區重點圍繞建立自由貿易賬戶體系，推進投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化試點和外匯管理改革五個方面進行制度創新。其中，人行上海總部發布了試驗區分賬核算業務的兩項實施細則，啟動了自由貿易賬戶業務，標志著分賬核算業務正式落地。完善金融監管和防范金融風險的機制開始建立。“一行三會”駐滬機構和上海市政府建立監管協調機制和跨境資金檢測機制，人行上海總部和自貿區管委會建立“反洗錢、反恐融資、反逃稅”監管機制，進一步完善金融宏觀審慎管理措施和各類金融機構風險防范工作機制，切實把防控風險作為重要底線。金融服務功能不斷增強。面向國際的金融市場平臺建設正在有序推進，上海國際能源交易中心、國際黃金交易中心已掛牌成立，國際金融資產交易中心正在加緊籌建，上海聯合產權交易所、上海股權托管交易中心等正在研究設立面向國際的金融交易平臺。黃金交易中心國際版業務將正式上線運行。一批有金融牌照的機構和金融服務企業已入駐自貿區。

在事中事后監管方面，建立健全六項制度，加強對市場主體“寬進”以后的過程監督和后續管理。建立安全審查制度。重點是建立自貿區在外資企業準入階段協助國家有關部門進行安全審查的工作機制。目前，在國家發改委、商務部指導下，已經制定自貿區安全審查辦法并完成會簽上報國務院，明確了外資安全審查的范圍、內容、工作機制和程序。建立反壟斷審查制度。重點是探索自貿區在經營者集中、壟斷協議和濫用市場支配地位等方面參與反壟斷審查的制度安排。目前，在有關部門支持下，已制定上述三個領域的反壟斷工作辦法草案，形成了自貿區反壟斷審查聯席會議制度方案。健全社會信用體系。重點是建立完善與信用信息、信用產品使用有關的一系列制度。目前，依托市公共信用信息服務平臺，自貿區子平臺已完成歸集查詢、異議處理、數據目錄管理等功能開發工作，同時探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式。建立企業年度報告公示和經營異常名錄制度。主要是把企業年檢制改為年度報告公示制度，企業通過信用信息公示系統向工商部門報送年度報告，特定企業還須提交會計師事務所出具的年度審計報告。年度報告公示辦法、經營異常名錄管理辦法于2014年3月1日開始實施。健全信息共享和綜合執法制度。在信息共享方面，重點是建設自貿區信息共享和服務平臺，實現各管理部門監管信息的歸集應用和全面共享。平臺已匯集口岸和金融等中央垂管部門信息、法人庫和項目庫的市級部門信息以及自貿區管委會業務系統的相關信息數據422萬余條，涉及30個部門。在綜合執法方面，重點是建立各部門聯動執法、協調合作機制，著力解決權責交叉、多頭執法問題。建立社會力量參與市場監督制度。重點是通過準入環節的制度設計、政府購買服務、制定行業標準等進行引導，發揮行業協會和專業服務機構在行業準入、認證鑒定、標準制定等方面的作用。目前，會計師事務所、審計師事務所已經承擔企業年報審計工作，第三方檢驗機構已為自貿區進出口商品檢驗出具鑒定報告，商事糾紛調解中心已在區內開展業務，上海國際仲裁中心已設立自貿區仲裁院。

部分省市推廣上海自貿區經驗進展情況

上海自貿區正式掛牌成立以來，各項改革紅利逐漸在區內釋放出來，引發了全國各地申報自貿區的熱潮。2014年12月21日國務院下發了關于《推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，指出上海自貿區的可復制改革試點經驗將在全國范圍推廣，明確要求各省（區、市）人民政府各有關部門要制訂工作方案、明確具體任務、時間節點和可檢驗的成果形式報送商務部，由商務部匯總后報國務院。2014年12月26日，第二批自貿區名單公布，天津、廣東、福建自貿區榜上有名。

福建自由貿易區。該區為“一區多園”模式，申報范圍包括廈門、平潭、福州和泉州四個片區，總面積達450多平方公里，方案尚在調整。福州探索全方位開放，廈門立足于現代服務業等新型業態，平潭綜合實驗區重在對臺，泉州定位生產性服務業合作。福建自由貿易園區最大的特色是對臺經貿合作，將成為福建參與建設“一帶一路”的新載體，有助于福建全面拓展與“海絲”沿線國家的交流合作，為建設21世紀海上絲綢之路探索新途徑。目前，上海自貿區獨享的政策，已被引到福州，涉及投資管理、貿易監管以及金融創新等方面。其中，類似“先進區、后報關”“批次進出、集中申報”“區內自行運輸”“保稅展示交易”等在上海自貿區實施的監管創新措施，已被福州保稅港區成功復制。

廣東自由貿易區。該區包括廣州南沙、深圳前海蛇口、珠海橫琴三個片區，總面積116.2平方公里。功能定位為：積極擴大服務業對港澳開放，發展新型國際貿易方式，探索建設現代金融服務創新區，推進政府職能轉變，營造法治化、國際化營商環境等。相比上海自貿區，粵港澳自貿區更突出對港澳自由貿易的特色，探索對港澳投資者在服務業領域的投資實行準入前國民待遇，研究制定與國民待遇不符的負面清單。對于負面清單未列出的服務業領域和措施，不再對港澳投資項目進行準入前核準和合同、章程審批，港澳投資者直接向工商部門申請辦理市場主體登記手續。與上海自貿區的管理機制不同，廣東自貿區擬建立三個層級的協調管理體系，由上而下分別設置省級領導協調機構、省自貿區管理機構和各片區管理機構，各片區管理機構行使省一級管理權限。

天津自由貿易區。該區主要涵蓋天津港片區、天津機場片區以及濱海新區中心商務片區3個功能區，總面積為119.9平方公里。發展融資租賃、離岸金融等是天津自貿區的特色，重點建設綜合信用體系和事中事后監管體系兩個重要事項。自貿區綜合信用體系建設主要包括自貿區門戶網站、文書業務協同辦公系統及8個服務便利化信息子系統等10項任務。在事中事后監管體系建設方面，設計了“一個平臺、兩個機制、綜合監管、社會監督”的監管框架。“一個平臺”即自貿區綜合信息平臺；“兩個機制”是在金融監管領域建立與“一行三會”的協調監管機制，在貨物監管領域建立與海關及檢驗檢疫局的協調監管機制；“綜合監管”是設立綜合監督管理局負責自貿區內市場主體的監督管理及綜合執法；“社會監督”是調動社會各方面共治共享的積極性，讓消費者參與監督，提升維權和自我保護能力。

與此同時，地處中西部的湖北、陜西、四川等都在爭取進入第三批自貿區行列。其中湖北正以武漢東湖高新區為主體，積極向國務院申報內陸首個自貿區。四川提出，成都高新區自貿區的戰略定位將放在“科技型貿易區”，以區別于上海自貿區擴大服務業開放的差異化，打造成為中西部自貿區的樣板。

對湖南申報自貿區的幾點建議

湖南作為中部地區省份，省委、省政府領導高度重視自貿區建設，徐守盛書記親自部署相關部門積極跟進，掌握最新動態；杜家毫省長先后多次赴上海自貿區調研，邀請上海自貿區領導赴湖南進行專題講座，全面加強湘滬兩省市工作上的對接。特別是2014年6月湖南黨政代表團訪問上海時，專程到上海自貿區考察學習。隨后，湖南提出了創建自貿區的總體思路，為下一步申報自貿區打下了堅實基礎。

力求高層推動。上海自貿區是在黨中央、國務院關心下，由總書記、總理直接推動的。湖南要盡快形成共識，組織專門班子，學習借鑒上海和其他兄弟省市在申報自貿區上的經驗與做法，凝聚各方面的智慧，盡早制定中國（湖南）自貿區初步方案。方案制定后，要加強宣傳，擴大影響，形成共識。同時，要把工作做實，力爭得到中央和國務院的認可，以便早日獲準成立。

體現湖南特色。湖南申報自貿區時，要尋找與上海自貿區的定位差別，形成有別于上海和其他兄弟省市的“湖南特色”。目前，長沙、岳陽等地已基本具備了申報自貿區的條件。2015年全國兩會，在湘人大代表提出，長沙可聯合南昌、武漢、合肥等長江經濟帶中心城市，共同申報首個內陸跨區域自貿區。同時，可考慮以國家級開發園區、出口加工區、綜合保稅區等為基礎，以“兩型”產業發展為導向，把長株潭綜合配套改革試驗區作為申報中國（湖南）自由貿易區的龍頭，以提高申報自貿區的綜合實力。

推進制度創新。自貿區最核心的是制度創新，實現管理體制的多樣化與監管措施的便利化。我們在申報自貿區時要注意做到兩點：一是要借鑒上海自貿區的投資自由化改革以及相關的投資管理制度和理念，本著簡政放權、管理創新的發展思路，在貿易自由化、投資便利化等方面加大改革創新力度，以寬松環境和優質服務吸引投資；二是要積極爭取海關對擬建立自貿區的相關區域進行抽查式監管，推進貨物裝卸、運輸、再裝運的整個過程管理服務便捷化。

建立長效機制。申報自貿區是一項長期而艱巨的任務，須舉全省之力方能見成效。建議成立專門的機構，搭建推廣復制上海自貿區經驗的平臺，為湖南申報自貿區提供支撐。另外，要與上海自貿區在區域合作、政策配套、監管模式、人才引進上盡量接軌，重點做好對接上海自由貿易區的“政策籃子”的工作，尋找適合的政策組合，縮小在制度和政策上的差距，盡量少走彎路。

（作者系湖南省人民政府駐上海辦事處副主任）