當前司法改革的行政維度考察

摘要：2014年開始的司法改革涉及法院、檢察院兩大系統內的人員分類管理、改進辦案組織、完善司法責任制、建立職業保障制度等方面內容。去行政化、去地方化、專業化、職業化是本輪司法改革的重心與目標，歸根到底即為去行政化。“行政”在中國的語境中可以做多層面理解，任何層面都可折射出本輪司法改革所遭遇的“艱辛”。去行政化是司法改革的大勢所趨，但本輪改革中去行政化的程度仍任重道遠。

關鍵詞：行政化；主任檢察官；權力清單；辦案責任制；統一管理

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0028

司法改革在中國主要指法院與檢察院的改革。司法改革自十五大后至今已經走過十多個年頭，兩高在此年間也分別出臺了各自的司改工作規劃。由于多種原因，前三輪的司法改革似乎并沒有涉及深層次的問題，在第十八屆三、四中全會后于2014年開展的新一輪司改涉及人員分類管理、司法責任制、職業保障制度、省以下檢察院人、財、物的統一管理等方面的內容。在司法改革試點初期的討論中，去行政化、去地方化、專業化、職業化①等設定大大鼓勵了司法系統也順應了法律人的期待，而這幾個核心詞匯中，其實歸根到底就是“去行政化”。隨著各地人員分類、辦案責任制、保障待遇等改革制度落地，考察去行政化之程度，對于預期下一階段改革意義重大。行政一詞在中國的語境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等權力三分中的政府行政，而是由“黨、政、軍構成的廣義上的政府”行政[1]。行政既可以理解為一種權力屬性，也可以理解為一種管理中的流程方式，還可以理解為國家組織體系中貫通于各權力部門及各權力部門內部如何運行的總綱性、精神性的內化“實在”②。本文將以檢察體制改革為例，以改革所涉及的員額制、辦案組織設置、司法責任制、職業保障制度等方面內容為基礎，以行政化去除力度及可能性為主線串聯開展線性分析，探討本輪司法改革在縱深程度上的推進及可能存在的問題，并試圖提出完善建議。

一、人員分類改革、員額制改革狀況的行政性分析

（一）人員分類改革、員額制改革初衷

人員分類改革、員額制改革核心目標就是遴選出高水平業務者成為名副其實的法官、檢察官，走專業化、精英化線路，將能辦案、愿辦案的法官檢察官送到辦案一線，同時解決基層案多人少的矛盾。

2014年從試點中的六個省市開始，人員分類管理、員額制便是最牽動人心之項目。能否入額不僅是能力與資歷的證明，而且是未來職業退休之保險。在改革之前，眾所周知，所有在檢察院工作的人員都被外界誤稱為檢察官。但鑒于歷史原因，從整體上形成了部分檢察官素質不高、形象不佳的狀況。但凡檢察院內人員工作出現差池，就被認為檢察院人品德不行、三觀偏差，但凡出現個別人違法違紀，甚至是與執法辦案無關的違法違紀，所有人員都被附帶性地整頓教育學習等等。這種人事管理體制，不僅造成內部辦案部門與非辦案部門的思想沖突，也大量擠占了真正辦案人的辦案時間，擠占了真正辦案人員的上升通道。職務晉升困難、發展空間狹窄是法、檢兩院工作人員的普遍感受。人員分類的改革目標確定后，溢美之詞不斷涌現，對分類后的檢察官、法院管理、晉升多有期待。普遍認為，分類管理打破基層法官、檢察官晉升“天花板”[2]。

（二）人員分類改革、員額制改革的行政性分析

在當前一些改革試點中，員額制改革因觸及既有利益太廣、太深，因而相比于其他改革可謂難度最大。其中，行政性待遇、行政化決定的現象得到了深度表現。本輪改革時限過半，縱觀改革進行時與改革之后行政化因素，表現出如下問題：

第一，入額人員資歷考察較重，且員額預留空間較少。在檢察院內的工作人員都走檢察員通道，歷經多年歷史已經積累了大批人員等待入額。員額制39%（目前，各個層面的文件仍然未統一，有33%說法，有34%，亦有39%）的上限注定了積累的歷史人員相當一部分不能進入檢察官隊伍。改革試點最初，一些資歷較深，而多年不具有辦案經驗的中老年同志聞風而入，要求進入員額。據筆者調研顯示，上海市法、檢系統自2014年提出入額至2016年上半年入額實際表現看，在基層院多為既往行政官職人員直接入額、較高行政級別的非實職檢察員適當轉換身份后入額；在中級院、高級院因員額有限，行政正職直接入額，副職選擇性入額。從年齡結構看，進入員額法官、檢察官中老同志占據了多數，青年人鳳毛麟角（所謂青年人主要是指研究生畢業進入單位工作4～6年等辦案經驗日漸豐富的人員）。在中央公布的33%員額底線方面，2014年、2015年已經入額法官、檢察官基本占據了29%～30%，預留下的空額基本保留在1%～3%左右的空額。在中國的司法實踐及理論中，司法辦案主要是靠經驗還是依靠專業知識，即主要是依靠司法的精英化人群還是依靠大部分的司法員工，仍然值得爭議。從專業化、精英化角度考量，知識更新快、法學基礎扎實的本科生、研究生可以“獨當一面”，但如考慮資歷、經驗，仍需慢慢等待和積累。當前，各地普遍招錄了法學專業的研究生，但員額制卻預留了較低的比例，對于近些年新進研究生來說，需要漫長的消化過程。簡言之，一些地方預留的空缺難以彌補大量進入的研究生，據筆者對調研單位的估算，如果要讓2015年新進的檢察官助理之中最優秀的人員入額，至少需要22年！

第二，入額的人員能否參與實質辦案需要打上問號。當前進入員額的檢察官中院領導干部、中層干部占據了絕大多數，現實中展現的問題包括入額不辦案、少辦案、掛名辦案等現象。其真實的工作狀況大多是領導干部將案件轉交于助手，輔助人員與檢察官之間看似清晰的職責劃分，實則并未分清。作為改革初衷的“領導干部應親自辦案，對辦案質量終身負責”[3]，實質性表現卻并不理想。

第三，改革之后，檢察官等級可能會形成新的行政等級。理論上，檢察官等級屬于職稱，在作出決定時的身份不因等級差距而有決定差距。但在事實上，確實存在等級越高，待遇越好，資歷越深，可管理、指導案件越多的狀況。這種影響表現是否屬于行政化的另一種表現，也值得考究。有些改革試點中，對主任檢察官、檢察官的等級區分過細，考核周期太長。如廣東順德區，對主任檢察官分8級3年一考核，“最低為八級，對應正股級檢察員，享受副科級待遇，最高為一級，對應正科職檢察員，相當于該院的副檢察長”[2]。這種背后的行政性套改思維，反映出與整個中國行政文化難以割斷的情懷。但不借助行政套改，并讓現有檢察員、遴選的助理檢察員依據行政科級依次定檢察官等級，又別無他法。

第四，人員分類并不意味著對不同人員從事的事務也進行了深度分類，司法事務與行政事務并未觸及。在中國的司法環境中，會議傳達精神、組織學習、考核、晉升評級等一些行政性工作仍然存在。真正決定入額后檢察官之考核、晉升、評級的，至少從目前看來，仍然是行政考核，由檢察官所在部門的行政負責人決定。故人員分類只解決了人員類別問題，對于入額人員所做的入額事務并沒有深入觸及。入額檢察官除了辦案外，參加會議、參加組織學習、綜合宣傳工作等，與改革前并無差別。據實地調研，絕大多數入額檢察官認為工作內容并未改變。司法性與行政性事務的深度區分與否，行政性事務是否減少，將直接決定進入員額的檢察官能否專心辦案。

（三）后改革時代的員額制完善路徑

目前司法改革已經進入縱深階段，面對人員分類改革、員額制改革所可能遭遇的上述行政化問題，我們認為可以從以下幾個方面進行破解：第一，應當綜合考慮各項因素，合理確定三類人員員額比例。即應當根據法院、檢察院的級別、工作總量以及所在的轄區面積、人口數量、經濟發展水平等方面因素，綜合確定。由于基層法檢案件數量較大，而省級機關行政性事務較多，故“四級檢察機關從上往下檢察官的員額可以在一定范圍內逐層遞增，檢察輔助人員的員額則逐級遞減，檢察行政人員的員額相應隨之調整”[4]。以地區、案件實際需求決定入額人員，打破入額行政化傾向。第二，設置專門的遴選委員會，嚴格檢察官的準入制度。特設專業機構，根據辦案經驗、辦案能力、法學理論功底、學術學歷、以及個人的道德水平等，遴選真正優秀人員進入檢察官隊伍。將不辦案、不能辦案的“不適格”人群排除在員額之外。第三，根據地區特點以及案件實際數量，增加檢察人員絕對數量，提高員額基數。目前大多數地區存在案多人少情況，應當根據實際情況，增加檢察官數量，尤其是較為優秀的年輕人才，通過制度性手段（如待遇平衡）使法檢機關整體隊伍保持可持續性。第四，提倡主任檢察官制度以及檢察官辦案職責制。通過此項制度跟進區分司法性事務與行政性事務的派分，同時以辦案職責制反向激勵入額人員將工作重心轉移至檢察業務。即通過檢察業務的重視與回歸，將行政性實務強行予以剝離，實現真正的“去行政化”。

二、辦案組織改革狀況的行政性分析

（一）主任檢察官制度的改革定位

在此輪改革中，主任檢察官、主審法官被寄予實現辦案組織規范化、專業化的厚望，也被視為扁平化辦案組織中去行政化的最大依靠。在理論定位上，一般其被視為業務部門中的基本辦案單元，直接對檢察長和檢察委員會負責，中間不存在任何層級[5]。

回顧歷史，可以發現其在思想淵源上可追溯至我國臺灣地區檢察制度。在臺灣地區檢察制度中，主任檢察官屬于行政職務，創設背景在于1980年代臺灣地區檢察院早期“沒有內設業務機構而享有獨立辦案權的檢察官數量大增”，“目的是要在檢察長與眾多檢察官之間建立中間管理環節（6名以上檢察官可設一名主任檢察官）”③。簡言之，臺灣的主任檢察官是檢察長行政管理權的延伸，但主任檢察官仍然是一線辦案人員，而且考慮到其是資深檢察官，因而能夠對其他檢察官兼顧指導和監督職責，但是，在指導與監督時，需不得侵犯檢察官司法事務上的獨立判斷權責。因此，臺灣檢察制度中，檢察官才是行使檢察權的主體，其以本人名義進行的職務行為對外都具有法律效力[6]。

相應地，我國當前試點改革在主任檢察官的定位、地位、權限等基本問題的設計上，均與臺灣地區檢察制度存在不同程度的差異：第一，主任檢察官組并非一級辦案組織，而我國將主任檢察官為主體的一類人定位為一級辦案組織，從根本上講是對日本、韓國以及我國臺灣地區主任檢察官制度的一種誤讀、誤解；第二，試點中的主任檢察官行使了定案權，但域外經驗是主任檢察官不應行使定案權。否則，有違檢察獨立原則并違背該項制度改革的目的和初衷[7]。

（二）主任檢察官制度的現實開展

1.主任檢察官制度的現實表現形式。就當前一些地方試點經驗來看，主任檢察官有兩種表現：一種是個體辦案人員；另一種更多的卻是表現為辦案組的形式。在辦案組中，又有兩種模式：一種是以主任檢察官+檢察官+檢察官助理+書記員組成，另外一種是主任檢察官+檢察官助理+書記員組成（如表1）。

2.主任檢察官制度的行政性分析。主任檢察官辦案組看似作為回歸司法辦案本色的辦案組織模式，但仍然難以擺脫被行政化傾向。主要有四種表現：一是新組織靠齊老組織。主任檢察官辦案組取代科、處、室，并作為辦案單元的組織形式。但在實踐運作中，由于科室或部門的行政事務仍未了結，主任檢察官兼任行政負責人處理行政事項，使得主任檢察官的形式又慢慢回轉到了改革前的狀態。部分學者認為，這是符合中國改革實際的做法。因為中國的“行政管理主要是人的管理，包括思想政治工作、工作紀律、作風，檢察人員的業務提升、考績等；業務管理主要是事的管理，包括案件的監督審核及團隊辦案組織指揮。但管人與治事相分離，會導致兩方面工作的脫節和不協調，尤其是沒有考績評價權的業務管理不可避免地缺乏監督管理力度。” 因此，建議“在小的業務部門，主任檢察官可與業務部門負責人合一，從而克服‘雙軌制’帶來的弊端；在大的業務部門，可能有多個主任檢察官辦案組，可以考慮部門負責人重點負責宏觀指導，主任檢察官主要負責個案審核”[8]。這種改革定位，表明改革之初所期待的專業化人員以辦案為中心的設定在改革中途便迅速轉向為案件需要辦理，但行政事務仍然要處理。行政性工作在檢察工作中仍然不可剝離。二是行政力量決定主任檢察官辦案組成員。主任檢察官辦案組的形成過程中，行政力量仍然強大。比如辦案組中，檢察官與檢察輔助人員雙向選擇，但在最終決定時，“辦案組織成員最終由院黨組決定”[9]。何謂主任檢察官，顯然，曾經當過行政人員與黨組接觸較多的行政領導才是最佳人選。三是行政力量決定主任檢察官人選。主任檢察官的選任上，雖然高標準嚴要求，一般都是由在業務上有長期經驗的資深檢察官或業務骨干擔當，但何謂資深檢察官或業務骨干，根據實踐經驗，一般包括行政級別高的同志、工作年限久的老同志和領導干部。四是大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任檢察官辦案組的生存形態與空間上，辦案組既是一種形態也是一種空間擠壓表現，由于其生存的科室或部門一時難以撤銷，但“去行政化”的目標又如此堅定，各地遂于試點時形成了一股“大部制”改革浪潮。如各試點的基層檢察院一般會把原來16個至18個內設機構整合為局、部、室等，如五、六部（局）等，大體如下：反貪污賄賂瀆職部，刑事檢察部（以前的偵查監督科、公訴科職能），訴訟監督部（以前的監所、民行、控申科職能），案件管理部（案管、法律政策研究室、法警等科職能），檢務管理部（辦公室、計財、新聞宣傳、技術職能），政治監察部（政工、紀檢監察職能）等。從形式上看，檢察機關的內設機構精簡了，權力配置趨向合理了，但是細心觀察可以發現，與檢察業務無關的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政關系沒有解決，新部制成立后，新部制與部制內各科室之間的行政問題又成為新問題。改革的狀況可以說是“形瘦神不瘦”。

除此之外，在辦案組織中，作為尖端代表、專業化代表的主任檢察官，也面臨著很多改革之惑。第一，名稱之惑。“主任”本是行政用語，既然在司法性較強的辦案組織中要體現親歷性、獨立性等司法屬性特點的權力運行特征，為何又用“主任”。“主任”意味著有不止一人的“次任”檢察官存在，如此一改，與以往的分組辦案、小組共同辦理案件又有何差別。第二，實踐之惑。在試點改革中，一些地方的主任檢察官已經變成檢察官之中的檢察官、檢察官之上的檢察官，類似于以往部門行政負責人的“二科長”。

（三）主任檢察官制度的改革展望

筆者認為，行政工作不可剝離，并不意味著不可以讓辦案檢察官擁有更大程度的辦案自主權。擁有行政管理權不能成為壓縮檢察官獨立辦案的法器，如果這種思想不革除，符合司法檢察工作特性的工作模式構建將永遠實現不了。在辦案組織未來如何改革方面，要考慮到中國檢察權運行的現實國情，也不要一味照顧國情。比如在總體方面，法院的審判權要最大程度地司法化，主審法官在合議中確實有必要存在。而檢察院的檢察權，則宜區分情況將符合檢察特點的部分檢察權，最大程度地司法化。其中，主任檢察官確有必要存在，但是要考慮到其既需參與一線崗位辦案，同時又因兼任部分行政事務而必須減少辦案工作量。在履行行政職務時，要堅決防止利用行政事務權來干擾其他檢察官獨立斷案的情況發生。最理想的狀況是，檢察官辦案決定后能夠跨越主任檢察官這一關口，無法跨越的確需經過主任檢察官時，主任檢察官在查閱檢察官辦案意見時若發現意見不一，也無權直接改變檢察官的意見，能改變檢察官意見的只能為檢察長④，能改革法官意見的只能通過訴訟審級。由此可見，在今后的辦案組織中，組織化辦案在檢察機關內部應當是一種輔助形式，獨任檢察官獨立辦案才是辦案組織改革的歸屬方向。

三、辦案責任制改革狀況的行政性分析

（一）辦案責任制的改革初衷

在本論司法改革中，辦案責任制是很多地方的宣傳熱點。在以往工作中，檢察官辦案責任的發現與落實統稱為內部監督。在近十多年的前三輪檢察改革中，檢察院從未忽略過辦案責任制建設⑤。但“責任分散、主體不明、責任難究”，“似乎人人有責、實際人人無責”，“決定不擔責、擔責不決定”，“責任倒掛”等等，幾乎是改革前法院與檢察院的共同狀況。到目前為止，受制于辦案模式、管理體制等問題，這些辦案責任制的操作性與實際運用性并不太理想，其最主要的原因是“三級審批”式的行政審批制帶來的責任歸屬矛盾：辦案者不決定案件結果、決定者是領導者；責任追究主體是領導者，被追究的實際對象為無決定權的辦案者。然而，應然層面責任追究對象應為擁有決定權的領導者。

此輪改革中，辦案責任構建將以往責任體系中的“去行政化”列為改革重點。讓“審理者裁判，裁判者負責”以及“誰辦理、誰決定、誰負責”，基本是當前各試點單位宣傳的口號。如前所述，權力重新配置是檢察官負責的前提，即裁判者、辦理者手中有實實在在的權力。申言之，檢察長將部分事項的決定權授予主任檢察官、檢察官行使，而這也正是司法責任制的前提。

（二）辦案責任制改革的行政化追問

制約檢察官辦案責任制的關鍵性因素是行政化的管理方式，行政化管理方式不改，辦案責任制落實便無異于空談。據一些地方報道，“90%的事項”由主任檢察官自己做出，疑難案件召開聯席會議時，聯席會議提出的建議也僅供主任檢察官參考，實證分析后，主任檢察官“采納多數意見的約占80%，按個人意見辦理的約占20%”[2]。事實上，以往的承辦檢察官署名的案件也就是那么多，剩下的10%左右，往往也是由承辦檢察官署名。如果說是有實質變化，就是在去行政化改革中，是真署名還是假署名而已。

試點至今，一些辦案責任制的設計或其取向仍然有去行政化的空間。第一，檢察官的責任類型是什么？是否不同于行政機關工作人員的記過、記大過、降級、撤職、辭退等？因此，如何構建符合司法工作特點的司法責任制形式，如何與行政機關公務員的行政責任區分，改革試點單位沒有任何自己的想法。但是確定的目標應當是，避免行政機關那種以“擺平”為最終目的責任追究標準。堅決杜絕當事人可通過行政性上訪，仍然可以給司法裁判形成壓力的現象。第二，檢察官承擔責任的情形是什么？如果說法官的承擔責任情形是案件裁判錯誤，即發生冤、錯案后引起國家賠償。那么檢察官承擔責任的情形要復雜得多，這里暫以起訴案件來說，同樣是冤案、錯案，法官與檢察官的責任就完全不一樣，如表2所示。

總體來說，檢察權并非一種終局性的權力，其后續仍有法院審判權在控制把關。因此檢察辦案的責任性質就必須與法院辦案中的責任區分開。因此，類似于“汽車追尾”，承擔責任的必然是引起追尾事故的最后一輛車。另外，檢察官的權力過于多元，不能簡而化之。以檢察院來說，錯案是指在辦理各類案件過程中出現錯誤處理的案件，偵查、批捕、公訴、民事行政檢察、監所檢察、控告申訴、社區檢察等訴訟監督部門都有可能產生。但每一個部門的職權相差太大，因此在內部的責任形式上更需要精心構建。

第三，如何區分辦案責任與非辦案工作的行政責任。對外部而言，檢察機關屬于辦案機關；對內部而言，檢察機關不僅是辦案機關而且是內部有諸多復雜工作類型的業務機關，有些工作與辦案無關但也需要承擔責任。

圖1 檢察機關辦案責任與工作責任圖示

由圖1可見，工作責任的內涵遠遠大于辦案責任，對于直接承擔辦案的人員來說，辦案責任同屬于工作責任，但對于不承擔辦案的人員來說，如何承擔責任？這時，就需要構建與辦案責任相匹配的工作責任，進而實現同一機構內的人員責任基本相符性。

（三）辦案責任制的改革建議

面對辦案責任制改革的行政化追問，我們認為可以從以下幾個方面做出探索：

第一，明確司法責任制的立法權限，解除檢察院面臨的法律悖論。檢察官法、法官法均規定：“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。”追究責任，必須具有法定事由，并且遵循法定程序。而當前錯案追究制度系檢察院、法院制定“兩個辦法”為代表的一系列規范性文件。檢察院、法院擁有對自己下屬人員的管理權并不意味著就擁有對下屬的懲戒權。至于地方各級法檢系統制定的追究檢察官、法官責任的規范性文件，更是于法無據。未得到法律授權的各級法檢系統居然制定追究檢察官、法官責任的規范性文件并建立錯案責任追究制度，這些規范性文件在制定主體的權限、制定的內容和程序等方面自然不具有合法性。所以，司法責任追究制度中，首先應當明確司法責任制的立法權限，由全國人大及其常委通過立法制定相應立法性文件，解除法院、檢察院面臨的法律悖論。

第二，明確將“實際決定權、實際決定者”作為司法責任的根基。只有識別司法責任制根基，所有司法責任制的設計才不會成為空中樓閣。司法責任制的根基在于法官、檢察官在改革后所擁有的實際權力，以及權力的范圍變化帶來的決定事項的變化，法官、檢察官所負的責任不應當再是執行長官意志的事務性活動，而是在親歷案件后自行作出的、決定案件當事人法律關系改變的決定性活動。改革當前眾所周知的、以普通一線法官、檢察官為替罪羊、擔任領導職務法官檢察官置身事外的追責現狀，改革追責制度中責任劃分顯失公平的追責現狀是當務之急。

第三，為落實司法責任制設計一套具有可操作性的工作機制。在幾十年司法責任制變遷中，無論是法院系統還是檢察系統，在四級層面早已有各種細致規定⑥。統率中國公、檢、法、司的政法委也在2013年7月出臺《關于切實防止冤假錯案的指導意見》要求法官、檢察官、人民警察在職責范圍內對辦案質量要終身負責，建立健全冤假錯案責任追究機制。但是，這些工作制度中除了最嚴重的沒有識別根基問題外，另一最重要問題就在責任追究程序上缺乏可操作性。其中，責任追究的啟動主體為主管領導，主管領導在實際上是應當承擔責任之人，讓擔責之人啟動追究程序追究自身責任，無異于與虎謀皮。建議將案源發現權授予當事人或公益團體，司法責任追究的初查后的啟動權、審查權、決定權授予第三方（如改革中專家委員會組成的懲戒委員會）。

第四，明確司法責任中違法責任的等級與形態。應當明確司法責任中存在一般過錯、重大過錯、錯案等不同分類標準或類別體系的責任形態，澄清以往司法責任就是錯案責任的褊狹認識。清理當前有關于執法過錯責任、錯案責任等相關條例中的邏輯位階關系，爭取做到責任體系上的內部協調，相互統一。

第五，建立區別于行政責任類型的司法責任形態。司法辦案責任制改革不僅在根基上與行政權運行有明顯不同，被追究責任的司法人員其所承擔的具體責任類型、承擔情形如何與行政責任也存在明顯不同。縱觀當前改革中各地所陸續出臺的文件，司法責任類型尚未研究得透，入額檢察官、法官的辦案責任基本與以往的行政責任一樣為警告、記過、記大過。不過，在有些基層地方的改革中，司法責任有一定突破，如出現司法辦案責任的，檢察官、法官懲戒模式為工資降級或法官、檢察官等級晉升延遲，但尚無將退出員額作為懲戒責任的先例，期待在今后出現更多的實踐范例。

四 、職業保障改革的行政性分析

（一）職業保障改革定位

廣義而言，人員分類管理、員額制、權力配置也是職業保障的一種。在中央的改革文件中，職業保障是從狹義理解的，即司法人員物質待遇、免責機制等問題。一直以來，待遇差、級別低、晉升難等形成的職業低保障狀況，一直是司法體制內，尤其是基層司法狀況的真實寫照。高保障不能避免腐敗，但是，低保障一定產生腐敗。因此，提升待遇保障就成了本輪改革的關鍵。

（二）職業保障改革行政性問題顯露

1. 改革后司法人員物質待遇狀況遭遇的行政性問題。根據改革精神在“將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難……先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費”[10]。但是，省級統管后，新的行政問題仍又產生：第一，省級統管會不會受新的省級性制約問題。財政省級保障后，財政的預算、保管、撥付又是誰？如果由省級財政局承擔，會不會形成省級層面對下級基層法院、檢察院新的行政性制約？現實表現是，由省級法院、檢察院承擔財政的預算、保管、撥付工作，加劇了早已形成的行政性上下級關系，進而沖擊到法官、檢察官正在萌芽的獨立辦案責任制，使得本來各個部門條線之間存在的考核關系，因全院性的財政支付關系，行政管理性更加明顯。第二，新的人大與法檢關系如何處理問題。本輪改革行政機關即使真的退出了財政預算、保管、撥付工作，那新的人大對法院的監督問題如何處理。比如在一些地方，“很多人大代表是企業家或者商人，不少人大代表在法院有案件發生，結果許多人大代表以投反對票來要挾法院，要求必須判其勝訴”[11]。這種行政性制約力量難以克服。在當前一些地方辦案中，檢察院、法院已經將涉及人大代表、政協委員的案件作為重大敏感案件，評估為高等級風險。有些省級人大代表、政協委員會借助上級法院、檢察院的行政管理增加下級院的工作量與工作壓力。第三，原有的地方化關系如何補足問題。原本在地方熟人環境下形成的人際關系資源，省級財政是否會提供足夠的保障？如法官、檢察官的家屬就業、就醫、上學等形成的關系是否在省級財政保障后予以適當提高？根據筆者的定點調研，在2015年上海市法院、檢察院薪資改革嘗試由省一級法院、檢察院管理后，大部分入額檢察官、法官改革后收入反而低于改革前。改革試點對究竟由省級統一管理還是各區計算上報后由省級劃撥等方案不得不重新謀劃。去地方化的改革設想并沒有實現。第四，形成新的行政化待遇差別問題。現實表現為人員分類管理后，各類別人員的待遇保障的行政化等級并未得以改良，因等級形成的差別形成了另一個行政化待遇。學者擔憂的“強行政化”[12]在現實中竟也變為真切場景。

2.改革后免責機制所可能產生的行政性問題。在另外一個保障方面，“建立符合司法職業特點的選拔機制，設立相對獨立于法院、檢察院的法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會。”但遴選、懲戒委員會的行政化構成也可能受到質疑。在法官、檢察官的辭退保障方面，當前各試點改革中，都宣傳“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。”既然法官、檢察官的辦案責任是終身的，那法官、檢察官的身份為什么不是終身制的。這種行政性的命令規則本身就顯得不合理。制度的口號或者制度初步想法并不困難，困難在于任何改革都繞不過行政環境的制約。基層實務部門對于建立職業保障制度并不缺乏獨到的見解。比如，“完善法官定期增資制度，確保法官的工資隨工齡、職務升遷、物價上漲等因素及時得到合理調整。實行全薪退休制，即法官退休后享受全薪待遇。法官職務津貼也應納入退休工資計算基數，以保障職業尊榮和公正廉潔”[13]。

在職務保障方面，提升福利待遇、加強職務保障、更加充分的授權、更加暢通的專業晉升渠道、更加透明的權力運作，等等，才是改善法官、檢察官工作環境的根本，才能讓更多的法律人才留下來。但現實生活的一句話就可以將改革念頭、改革設想全部打消：“憑什么法官、檢察官待遇一定要比普通行政人員高？普通行政人員也是組織精心培養、個人努力取得的。”以上海檢察改革試點為例，提出法官、檢察官待遇比普通行政人員高43%的想法，也因公務員系統的種種反對，而遲遲不見落實。據一些地方的薪資改革方案所得出的薪資數額竟然比改革前還少，進而不得不另造薪資改革方案。筆者認為，再強烈的反對聲音，也要認識到司法低保障引發的離職現象、低保障形成的司法惡性循環怪圈⑦。

（三）職業保障的后續改革建議

第一，確立人財物由省一級統一管理，分級撥付的體制。應當承認全國各個省份以及省份之下的市、區、縣存在的社會經濟發展差異。司法人員的工作內容、工作責任具有特殊性，但不能突破司法人員仍然是公職人員這一基本屬性。而公職人員的薪資水平是由其所生存區域社會發展狀況所決定的。在改革中，坊間傳言的全國或者全省統一薪資待遇的做法顯然并不可取。雖然省級統一管理，但并不意味著省范圍內的統一標準。因為省以下還存在市、區、縣人口數及案發率的差異，雖然各個行政管理范圍內的法官、檢察官在從事著性質上可以類比的同種工作，但是在數量上，或者工作難度上卻存在著差異，這種差異則是由人口指數所決定的。因此對于省級統一管理的恰當理解應該是由省級權力管理壓力保障下屬的市、區、縣的薪資能夠按時發放，不會拖欠短缺，具體的支付仍然是由市、區、縣在財政中單列發放，優先保障不被挪用。同時，除了特殊的檢察官、法官津貼外，各個市、區、縣的財政獎勵仍然應當繼續發放。如此才能保持存量，保證增量。

第二，改革以行政級別或準行政級別作為法官、檢察官薪資設置標尺的常規機制。以往待遇差、級別低、晉升難等形成的職業低保障狀況，其主要癥結就在于以行政級別加以管理薪資，而不是專業工作技能、工作業績、工作數量作為評價標準。新的法官、檢察官薪資設置標準應當是專業工作能力、工作時長、工作業績等形成的法官、檢察官等級作為設置標準。

第三，以非行政化的考量因素作為提升法官檢察官職業尊榮的衡量指標。無論在中國還是西方，可類比的客觀事實是，律師的收入遠高于法官、檢察官，但為何律師能夠放棄高收入來從事法官、檢察官這一職業，主要原因在于整個社會對于法官、檢察官的身份認可，以及因身份認可而帶來的社會信譽保障。然而，在目前中國社會，衡量一個人成功與否的標準在于官階級別、行政職務頭銜等。因此，要在整個社會的主流宣傳中形成類似于西方的“法官、檢察官閣下”，“法官、檢察官大人”等身份尊稱，而不是以法院院長、檢察院檢察長作為身份認同的評價指標。雖然在中國不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勛爵稱謂，但我們希望社會主流媒體，尤其是官方媒體，通過輿論宣傳形成尊敬法官、檢察官的社會價值標準。

第四，以終身化、多樣可選擇權益保障模式調動司法人員工作積極性。相比于法官、檢察官薪資待遇這一較世俗的保障，法官檢察院的職業身份保障、人身權利保障同樣重要。尤其是，法官、檢察官不會因為行政壓力而受到當事人的信訪要挾。相比于當事人的跟蹤、騷擾、襲擊等，內隱于法院、檢察院行政管理模式下的當事人信訪威脅才是對司法獨立化、司法專業化、司法精英化的最致命的侵害。要構造起法官、檢察官在可能受到行政管理式辦案懲戒時，能夠選擇獨立于行政管理式辦案懲戒的司法化懲戒，并賦予相應救濟權。既然司法人員辦案責任要終身負責，那其權益保障自然也應當終身覆蓋，在司法化的救濟途徑中，應當允許法官、檢察官擁有自我辯解、委托他人辯護、復議、申訴等權利。

五、結 語

司法改革中去行政化主要集中在法官、檢察辦案組織的去行政化、人員管理的去行政化、內設機構的去行政化。但是，就體制環境而言，歷來我國運行體制均具有集中性、上命下從的行政邏輯。“司法作為社會整體管治體制的一部分，其外部獨立和內部自治的程度均十分有限，行政原則不可避免地滲透于司法。”[14]如果說近十多年的司法改革有所進步，其進步的最重要意義就在于使得“去行政化”不再是理論研究之獨角戲，而是讓頂層管理者也深度認識到了司法工作與行政工作特征之差異。當前改革中，去行政化的認識問題已經不存在，更多問題是在何種環境下去行政化、對何種工作能去行政化、多大程度上能去行政化。從上文可見，我國司法改革中“去行政化”工作仍任重道遠。

注釋：

①這些期盼可表現在相關論述里，可參見陳衛東的《司法“去地方化”：司法體制改革的邏輯、挑戰及其應對》（載于《環球法律評論》2014年第1期第57-61頁），張建偉的《超越地方主義和去行政化——司法體制改革的兩大目標和實現途徑》（載于《法學雜志》2014年第3期第34-41頁），徐漢明、林必恒等的《深化司法體制改革的理念、制度與方法》（載于《法學評論》2014年第4期第33-45頁），葉 青的《司法體制改革中應注意防止出現的問題》（載于《理論視野》2015年第1期第33-34頁）等文。

②此處的“實在”類似于馬克思主義哲學中的物質論，無法界定清楚，但卻可以定義與感知。已經成為一種內在的精神認同，去機關部門辦事，若無相關部門的審批、命令、批準、上級決定、簽字，機關部門就不會再出具文件、證明、同意、決定等，這也就是中國語境中的行政“精神實在”。

③更多差異性可以參見謝鵬程的《檢察官辦案責任制改革的三個問題》一文，載《國家檢察官學院學報》2014年第6期第11-12頁。

④當前各地出臺的司法辦案責任中，主任檢察官職權在獨立辦案的名義下與檢察官確實有了一定分離，與檢察官有不同意見時，多為提供意見供檢察長和檢察官參考。

⑤對此，已經研究人員把最高人民檢察院在1980—2013年每年的工作報告中關于檢察權內部監督的內容進行了時間軸的歸納。其中，錯案責任追究制、刑事賠償制、錯案追究條例、執法過錯責任追究條例、執法中的違紀違法辦案、督察評查等早已有相關規定。（可參見楊圣坤的《檢察權內部監督的調整與發展——以檢察官辦案責任制改革為背景》一文，載《時代法學》2014年第6期第52頁）

⑥錯案責任追究機制試行于20世紀80年代末90年代初，1990年1月1日秦皇島市海港區法院率先確立錯案責任追究制。1992年初河北省法院將其經驗在系統內推廣。1993年春，最高法院在全國法院工作會議上將錯案追究機制作為新舉措，在全國各級法院推廣。以此作為紀元，確實有數十年歷史了。

⑦惡性循環怪圈，可概括為如下的循環：職業保障制度是確保法官、檢察官公正、獨立、正確履行職責不可缺少的要件。但由于整個社會觀念、頂層設計、體制內認識等原因，法官、檢察官與正確履行職責之間已經形成了一個惡性循環。待遇差、級別低、晉升難等偏低的司法職業保障水平難以吸引高層次法律人才，即使高層次法律人才進入司法隊伍，也可能別有謀算。而對于選擇這條道路的法律人才又因待遇差、級別低、晉升難等在道路上“患”上與庸政、懶政，不求有功但求無過，或者利用權力尋租的常見病癥。如此一來，低價的保障換取不了高素質的司法隊伍，素質不高的司法隊伍又難以爭取到高價的職業保障，二者之間形成了惡性循環怪圈。

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（責任編輯 江海波）

Abstract：Since 2014，the judicial reform has involved the court， the classified management of personnel in the two systems of procuratorate， the improvement of the organization of handling cases， the perfection of the judicial responsibility system， and the establishment of an occupational security system. De-administration， delocalization， specialization and professionalization are the focus and goal of this round of judicial reform，with the final purpose of de-administration. Administration can be understood on many levels in the context of China， on any of which the hardship in the reform can be reflected in this round of judicial reform. De-administration has become the general trend of judicial reform， but the extend of de-administration is far from being satisfying in this round of reform .

Key words：administration； chief prosecutor； list of power； power list handling responsibility； unified management