大氣污染治理亟須加強區域法治一體化建設

2015年1月25日，北京市第十四屆人民代表大會第三次會議聽取并審議了《北京市人民政府關于〈北京市大氣污染防治條例〉實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）。這是近年來北京市政府首次把一部法規的執行情況作為專項工作向北京市人代會進行報告，彰顯了北京市政府依法治理大氣污染的決心和勇氣。《報告》顯示，盡管2014年北京市環境違法處罰金額首次突破億元，但是年均PM2.5濃度下降值只有4%，沒有實現5%的預期目標；在本市的大氣污染物中，外來污染物占污染物總量的28%～36%，在極端不利氣象條件下，該比例高達50%。上述1%的差距和50%的比例告訴我們，治理大氣污染不能只靠北京單打獨斗，必須通過區域法治一體化建設，促進京津冀及周邊地區聯手治霾。

區域法治一體化建設：通過法律治理大氣污染的新思路

通過法律治理大氣污染，傳統上有兩種思路。一是加強中央法治建設，完善國家有關大氣污染防治的法律法規，制定適用于全國范圍的大氣污染防治法律制度，并由國家有關部門負責執法監督。二是加強地方法治建設，在國家上位法缺位或者規定不到位的情況下，由地方立法機關行使憲法和法律賦予的地方立法權力，制定地方性法規，規定適用于本行政區域的大氣污染防治法律制度，并依法規定對相應違法行為的處罰措施。

上述兩種思路在當下中國的大氣污染防治立法實踐中均有體現。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）規定了按日計罰制度，罰款數額上不封頂，被稱為“史上最嚴環保法”。繼《環境保護法》之后，《中華人民共和國大氣污染防治法》目前正處于修訂過程中。2014年1月通過的《北京市大氣污染防治條例》作為應對霧霾天氣的首部地方性法規，在全國范圍內揭開了通過地方立法治理大氣污染的序幕。之后，上海、天津、江蘇等地也出臺了相關立法。然而，治理大氣污染，必須尊重大氣污染的客觀規律，走通過區域法治一體化建設，共同治理區域大氣污染的新路子。大氣污染兼具社會屬性與自然屬性，具有顯著的區域特征，其受地理因素、氣象條件等區域自然環境的影響更為直接。我國幅員遼闊，不同區域的自然環境、資源稟賦各不相同，導致區域間的大氣污染物成分差異較大。以顆粒物污染為例，不同區域的顆粒物類型大不相同。我國內蒙古、東北地區由于緯度較高、風力較大，其主要顆粒物是PM10（可吸入顆粒物）；京津冀、長三角、珠三角地區由于經濟發達、風力較小，其主要顆粒物則是PM2.5（細顆粒物）。這就決定了治理大氣污染必須因地制宜、區域聯動，不能采用一個模式，需要各區域根據自己的自然條件和污染物類型制定本區域的大氣污染防治法規。

加快大氣污染防治領域區域法治一體化建設的實現路徑

首先，做好區域大氣污染防治立法規劃。區域內各省、自治區、直轄市的地方立法機關要在各自的大氣污染防治實踐基礎上聯合制定適用于本區域的大氣污染防治法律規范，將相鄰省份視為一個共同體，統一區域大氣污染防治的立法目標，制定共同的行為準則，共同治理區域內的大氣污染。區域大氣污染防治立法規劃作為介于中央立法與地方立法之間的中觀層次立法，其對地方立法具有重要影響。一是保證地方立法在啟動時間上的一致性。區域內的共同體成員應根據區域大氣污染防治立法規劃確定的時間表，在規定時間范圍內啟動各自的地方立法程序。二是保證地方立法在大氣污染防治目標上的一致性。區域內的共同體成員具有相同的大氣污染防治目標，為了實現這個共同目標，各地應當根據各自的資源稟賦條件確立自己的防治目標。三是保證地方立法在法律責任規定上的一致性。區域內的共同體成員要對相同的大氣污染違法行為規定相同的處罰措施。

其次，建構多元并存的區域大氣污染防治法律規范體系。大氣污染防治涉及方方面面的問題，從來不是單純的環境立法就可以解決的，必須與區域內的建設、能源、交通等其他領域的立法綜合協調，齊頭并進。一要與區域內的土地利用和城市規劃立法相結合。在制定、修改區域內的土地利用規劃和城市規劃時，必須充分考慮對區域大氣污染的影響。二要與區域內的能源立法相結合。治理大氣污染的過程也就是能源革命的過程。必須通過立法規范和技術創新，盡可能降低太陽能、風能、生物質能等可再生能源和新能源的使用成本，擴大使用范圍。三要與區域內的交通立法相結合。區域內的公路、水路、航空等交通領域的規劃涉及機動車、船舶、航空器的使用，與大氣污染關系密切，必須予以重視。

再次，制定并完善區域環境空氣質量標準和區域產業技術標準。區域復合型大氣污染成分復雜，既有傳統的二氧化硫污染、氮氧化物污染，又有新型的細顆粒物污染、臭氧污染等，必須齊抓共治。一方面，要在國家環境空氣質量標準的基礎上，制定更加嚴格的區域環境空氣質量標準。中國現行有效的空氣質量標準主要是《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）。雖然該標準已在2012年經過最新修訂，增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，對細顆粒物污染和臭氧污染進行環境監測，但是，整體上，中國的環境空氣質量標準還是相對粗糙和簡陋的。京津冀及周邊地區作為大氣污染重點區域，應當制定并執行比國家標準更加嚴格的統一的區域標準。另一方面，要在國家產業技術標準的基礎上，制定更加嚴格的區域產業技術標準。大氣污染涉及汽車、鋼鐵、煤炭、玻璃制造等眾多產業。治理大氣污染不能僅僅依靠提高罰款標準、對相關產業進行地域轉移或者暫時關停、限制生產等行政措施，而要以技術促發展，通過提高技術標準，促進企業進行技術革新，達到防治大氣污染的目的。

最后，統一區域執法體制和機制。“徒法不足以自行”。有了統一的區域大氣污染防治立法框架，還應當建立區域統一的執法體制和機制，并且要嚴格公正執法，堅決杜絕對違法行為進行處罰時的避重就輕。一要統一執法主體。應當厘清區域內大氣污染防治執法機關的職責權限，整合執法主體、執法人員，相對集中行政執法權，深入推進區域大氣污染防治綜合執法。二要統一執法標準。區域大氣污染治理的統一執法，關鍵在于區域內的執法標準要統一。對于同一個違法行為，如果A地處于高額罰款，B地僅處以警告，那么就會造成違法主體向B地集聚。這就無法實現AB兩地共同治理大氣污染的目標。三要統一執法程序。針對大氣污染防治行政檢查、行政處罰、行政強制等執法行為，區域內各地方應當制定統一的執法細則，明確權力運行的步驟、期限等程序要素。四要加強執法協作。區域大氣污染防治執法機關應當建立執法聯動機制，加強執法合作，實現信息共享。

（作者單位：北京市社科院法學研究所）

責任編輯：金蕾蕾