下大決心疏解北京非首都功能

京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為一項重大國家發(fā)展戰(zhàn)略。今年2月10日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議，研究審定了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，習(xí)近平總書記指出，疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程，目標(biāo)要明確、思路要明確、方法要明確。要通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。

疏解開局：北京是“棋眼”

應(yīng)該說，京津冀一盤棋，北京是“棋眼”。疏解好北京非首都功能，是做活京津冀協(xié)同發(fā)展這盤棋的關(guān)鍵。改革開放以來，北京進(jìn)入了一種“漲潮式”的城市快速發(fā)展時期，尤其是經(jīng)歷過籌備和舉辦2008年北京奧運會以及2009年新中國成立60周年慶祝活動，城市面貌日新月異，北京作為一個世界性城市已經(jīng)初顯崢嶸。但在這種集聚資源求增長的快速進(jìn)程中，北京城區(qū)愈益嚴(yán)重的大城市病，尤其是城市中心區(qū)存在的交通嚴(yán)重?fù)矶隆⑷丝诩眲∨蛎洝⒖諝鈬?yán)重污染、功能高度復(fù)合問題愈益凸顯。疏解北京城市功能謀發(fā)展，推動京津冀地區(qū)一體化，已成為北京市有效治理大城市病、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的必由之路。

從國家層面看，去年3月，“京津冀一體化”首次寫進(jìn)政府工作報告，隨后，國務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，張高麗副總理擔(dān)任組長。去年9月，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組會議首次明確了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展工作思路，確定在交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先加快突破。

從部委層面看，國家發(fā)展改革委作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，牽頭研究制定了京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，同時即將出臺若干重大改革舉措。海關(guān)、交通、環(huán)保、國土等部委也從各自分管領(lǐng)域出發(fā)，相繼啟動了京津冀一體化相關(guān)重大改革工作。

從地方層面看，北京、河北兩地去年7月簽署了七份區(qū)域合作協(xié)議及備忘錄，涉及經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、市場一體化、交通一體化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。北京、天津兩市去年8月簽署了六項區(qū)域合作協(xié)議及備忘錄，涉及交通、科技、環(huán)保、市場一體化等領(lǐng)域，旨在推進(jìn)京津雙城聯(lián)動。目前，京津冀三地在協(xié)同發(fā)展中定位已經(jīng)基本清晰，北京主要是疏解非首都核心功能，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口分流，而天津和河北則是做好被疏解的功能及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與合作。三地重點布局了交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移三個重點領(lǐng)域，其中，新首都機場的開工建設(shè)、京津冀城際鐵路投資公司的設(shè)立就是京津冀協(xié)同發(fā)展起步的最好見證。

當(dāng)前，各層次對京津冀協(xié)同發(fā)展需要解決的諸多方面問題都作了統(tǒng)籌安排，為進(jìn)一步加快推進(jìn)協(xié)同發(fā)展開了好頭，奠定了基礎(chǔ)。下一步，工作重點將會從總體謀劃轉(zhuǎn)向推進(jìn)實施，各有關(guān)方面和京津冀三地都將在一個目標(biāo)下協(xié)同、一張藍(lán)圖下推進(jìn)，優(yōu)先啟動一批有共識、看得準(zhǔn)、能見效的非首都核心功能疏解項目，特別是對人民群眾期盼、對協(xié)同發(fā)展起關(guān)鍵帶動作用的重點工作，正往深里、實里、細(xì)里做，力求以實實在在的成效取信于民。

疏解目標(biāo)：調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)

北京的城市戰(zhàn)略定位到底是什么呢？習(xí)近平總書記對此明確提出，北京要堅持和強化作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。反思來看，北京這些年大城市病形成的過程，是非首都功能像雜草一樣蔓生的過程。非首都功能的集中，反過來也嚴(yán)重影響著首都功能的發(fā)揮。疏解北京非首都功能，正如習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上所指出的，要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上講，非首都功能主要是一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的市場主體和經(jīng)濟(jì)部門。比如在北京中心城區(qū)，集中了眾多“聲名顯赫”的服裝鞋帽小商品類批發(fā)市場，這些市場攤位密集雜亂、從業(yè)人員眾多、客流量極大，其中一個大型批發(fā)市場的從業(yè)人員就達(dá)3萬余人。據(jù)統(tǒng)計，類似的小商品交易市場在北京城區(qū)竟有上百個。推進(jìn)北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要深入做好加減法，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展服務(wù)首都職能的生產(chǎn)性生活性服務(wù)業(yè)，痛下決心疏解除了高端制造業(yè)設(shè)計環(huán)節(jié)以外的其他制造業(yè)鏈條，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效，形成創(chuàng)新引領(lǐng)、技術(shù)密集、價值高端的“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

從空間結(jié)構(gòu)上講，非首都功能主要是一些由非市場因素決定的北京市公共部門。其中，北京市150余個市級機關(guān)和100余個市級企事業(yè)單位都在北京城區(qū)內(nèi)駐扎辦公，大多數(shù)甚至集中在中心城區(qū)（二環(huán)以內(nèi)及周邊地區(qū)），占據(jù)了大量的土地和空間資源。每天屬于市屬職能的人流車流物流，嚴(yán)重加劇了中心城區(qū)的交通擁堵和空氣污染，更嚴(yán)重擠壓著首都功能的正常發(fā)揮。作為首都的北京，應(yīng)把中心城區(qū)的大部分，讓位于中央辦公及滿足首都職能需要，市屬行政管理職能可以相應(yīng)在中心城區(qū)邊緣優(yōu)化配置。因此，積極推動市屬機關(guān)、教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)功能“有計劃分步驟地”向中心城區(qū)外轉(zhuǎn)移和疏解，已經(jīng)非常必要和迫切。

疏解思路：堅持改革先行、配套跟上

疏解北京非首都功能，必須堅持改革先行，有序配套推出改革舉措。首先，要解決思想認(rèn)識到不到位問題。北京作為國家下轄的一級行政區(qū)，其首要功能是作為國家的首都，應(yīng)該也必須滿足于國家最高政權(quán)管理國家的需要。北京的城市戰(zhàn)略定位決定了北京一切工作的出發(fā)點和落腳點，始終要把“四個服務(wù)”，即為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作服務(wù)、為國家的國際交往服務(wù)、為科技和教育發(fā)展服務(wù)、為改善人民群眾生活服務(wù)，放在第一位，這是檢驗北京一切工作得失的政治度量衡。

其次，要解決決心下得夠不夠問題。這些年非首都功能的快速集中并能夠做大，北京是嘗到了甜頭，北京的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一定程度上得益于甚至于依賴于此。現(xiàn)在要疏解這些非首都功能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移，優(yōu)化空間布局安排，就必須正確處理舍與得、進(jìn)與退的關(guān)系，分得清大局與小我的利害、看得透長遠(yuǎn)與眼前的區(qū)別，必須痛下壯士斷腕的決心和勇氣，而且還要考慮到疏解的時候可能不僅僅只是流點汗甚至流點淚問題。

其三，要解決本領(lǐng)跟不跟得上問題。疏解也是一種本領(lǐng)，不能機械，要在疏解中逐漸構(gòu)建北京“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把“疏”和“精”結(jié)合起來，切實做到“瘦身健體”，積極培育新興服務(wù)業(yè)新增長點。就像市委書記郭金龍同志提醒北京黨政干部時所講，不要一提發(fā)展就認(rèn)為要“聚”，一談疏解就認(rèn)為是“退”。同時，又要從堅持城市戰(zhàn)略定位、完善城市功能、構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求出發(fā)，該推進(jìn)的工作就得積極推進(jìn)，該核準(zhǔn)的規(guī)劃就得核準(zhǔn)，該建設(shè)的項目就得建設(shè)。

其四，要解決功能疏解與對口支援能否有機結(jié)合問題。北京市對口支援及幫扶協(xié)作的地區(qū)很多，還存在相當(dāng)大的發(fā)展落差。要根據(jù)這些受援地區(qū)發(fā)展實際和需要，積極研究將北京功能疏解與受援地發(fā)展需求有機結(jié)合的方式方法問題，將一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，逐漸向?qū)谥г皫头鰠f(xié)作地區(qū)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。

目前，在產(chǎn)業(yè)疏解方面，北京市已經(jīng)制定實施禁止和限制產(chǎn)業(yè)目錄，將通過“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”五種方式來完成疏解目標(biāo)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。“禁”主要是嚴(yán)格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，禁止新建、擴(kuò)建首都不宜發(fā)展的工業(yè)項目，尤其是明確全市范圍內(nèi)不再新增一般制造業(yè)；“關(guān)”是就地關(guān)停高污染、高耗能、高耗水企業(yè)，全面治理鎮(zhèn)村工業(yè)大院，加快清理小散亂企業(yè)；“控”是對城市廢棄物處理、煉油、食品加工等保障城市運行及民生的行業(yè)實行總量控制；“轉(zhuǎn)”是指對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實施整體轉(zhuǎn)移；“調(diào)”是對高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節(jié)實施調(diào)整，主動在京津冀進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈布局。2014年，北京市已關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家，搭建了30個產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項目53個，拆除中心城商品交易市場36個，表明疏解工作已在加快進(jìn)行。類似的人口調(diào)控、交通一體化、大氣污染治理等配套改革舉措也已經(jīng)在路上。

疏解方法：依法分步實施、重點突破

疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程。首先，要加強規(guī)劃引導(dǎo)。消除京津冀區(qū)域內(nèi)壁壘，降低人員與物資的流通成本，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。要通過規(guī)劃進(jìn)一步明確京津冀區(qū)域內(nèi)四大功能分區(qū)定位，即西北部生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、中部優(yōu)化調(diào)整區(qū)、南部制造業(yè)與耕作業(yè)區(qū)、東部濱海臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。去年以來，按照中央對北京今后的發(fā)展所提出的要求和協(xié)同發(fā)展規(guī)劃原則，北京市就對城市總體規(guī)劃進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和修改，把非首都功能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡可能地壓縮和疏解到周邊。下一步，北京還將創(chuàng)新規(guī)劃理念，加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌力度，加快編制相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，以人口資源環(huán)境承載能力為底線，統(tǒng)籌功能疏解、人口控制、用地減量、空間優(yōu)化等目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

其次，要以法律為準(zhǔn)繩，遵循市場規(guī)律。疏解非首都功能是一個過程，在這個過程中，必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，依法合規(guī)，而不能簡單用行政的命令、一刀切的方式，否則會容易出現(xiàn)反彈和不該有的阻礙。

其三，要有選擇性地實現(xiàn)重點突破。疏解非首都功能，北京市將加快退出一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場，疏解部分社會公共服務(wù)功能。特別是要結(jié)合人口調(diào)控目標(biāo)，著力退出聚集人多的低端業(yè)態(tài)、同質(zhì)業(yè)態(tài)，“疏解”清單包括“一批制造業(yè)”、“一批城區(qū)批發(fā)市場”、“一批教育院校”、“一批醫(yī)療衛(wèi)生單位”、“一批行政事業(yè)單位”。協(xié)同發(fā)展的重點要放在京津冀一體化上，比如，在交通一體化層面做協(xié)同，加快打通“斷頭路”和“一公里壁壘”等交通斷崖；在公共服務(wù)一體化層面做均衡，陸續(xù)將在醫(yī)療、教育、貿(mào)易、旅游等方面有一體化的政策出臺； 在環(huán)保一體化層面做配合，加強區(qū)域環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動，通過抓好污染企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、嚴(yán)控工地?fù)P塵、治理機動車尾氣等措施，實現(xiàn)京津冀區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控；在扶貧解困和均衡發(fā)展層面做幫扶，探索安排北京區(qū)縣與北京周邊欠發(fā)達(dá)縣市進(jìn)行對口結(jié)對幫扶合作。

（作者單位：北京市對口支援和經(jīng)濟(jì)合作辦公室綜合處）

責(zé)任編輯：杜梅萍