下大決心疏解北京非首都功能

京津冀協同發展已上升為一項重大國家發展戰略。今年2月10日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第九次會議，研究審定了《京津冀協同發展規劃綱要》，習近平總書記指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程，目標要明確、思路要明確、方法要明確。要通過疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。

疏解開局：北京是“棋眼”

應該說，京津冀一盤棋，北京是“棋眼”。疏解好北京非首都功能，是做活京津冀協同發展這盤棋的關鍵。改革開放以來，北京進入了一種“漲潮式”的城市快速發展時期，尤其是經歷過籌備和舉辦2008年北京奧運會以及2009年新中國成立60周年慶祝活動，城市面貌日新月異，北京作為一個世界性城市已經初顯崢嶸。但在這種集聚資源求增長的快速進程中，北京城區愈益嚴重的大城市病，尤其是城市中心區存在的交通嚴重擁堵、人口急劇膨脹、空氣嚴重污染、功能高度復合問題愈益凸顯。疏解北京城市功能謀發展，推動京津冀地區一體化，已成為北京市有效治理大城市病、建設國際一流的和諧宜居之都的必由之路。

從國家層面看，去年3月，“京津冀一體化”首次寫進政府工作報告，隨后，國務院成立京津冀協同發展領導小組，張高麗副總理擔任組長。去年9月，京津冀協同發展領導小組會議首次明確了京津冀協調發展工作思路，確定在交通、生態、產業三個重點領域率先加快突破。

從部委層面看，國家發展改革委作為統籌協調部門，牽頭研究制定了京津冀協同發展規劃綱要，同時即將出臺若干重大改革舉措。海關、交通、環保、國土等部委也從各自分管領域出發，相繼啟動了京津冀一體化相關重大改革工作。

從地方層面看，北京、河北兩地去年7月簽署了七份區域合作協議及備忘錄，涉及經濟合作區、市場一體化、交通一體化、生態環境建設等方面。北京、天津兩市去年8月簽署了六項區域合作協議及備忘錄，涉及交通、科技、環保、市場一體化等領域，旨在推進京津雙城聯動。目前，京津冀三地在協同發展中定位已經基本清晰，北京主要是疏解非首都核心功能，加快產業轉移和人口分流，而天津和河北則是做好被疏解的功能及產業轉移的承接與合作。三地重點布局了交通一體化、生態環保、產業轉移三個重點領域，其中，新首都機場的開工建設、京津冀城際鐵路投資公司的設立就是京津冀協同發展起步的最好見證。

當前，各層次對京津冀協同發展需要解決的諸多方面問題都作了統籌安排，為進一步加快推進協同發展開了好頭，奠定了基礎。下一步，工作重點將會從總體謀劃轉向推進實施，各有關方面和京津冀三地都將在一個目標下協同、一張藍圖下推進，優先啟動一批有共識、看得準、能見效的非首都核心功能疏解項目，特別是對人民群眾期盼、對協同發展起關鍵帶動作用的重點工作，正往深里、實里、細里做，力求以實實在在的成效取信于民。

疏解目標：調整經濟結構和空間結構

北京的城市戰略定位到底是什么呢？習近平總書記對此明確提出，北京要堅持和強化作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。反思來看，北京這些年大城市病形成的過程，是非首都功能像雜草一樣蔓生的過程。非首都功能的集中，反過來也嚴重影響著首都功能的發揮。疏解北京非首都功能，正如習近平總書記在中央財經領導小組會議上所指出的，要調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子。

從經濟結構上講，非首都功能主要是一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的市場主體和經濟部門。比如在北京中心城區，集中了眾多“聲名顯赫”的服裝鞋帽小商品類批發市場，這些市場攤位密集雜亂、從業人員眾多、客流量極大，其中一個大型批發市場的從業人員就達3萬余人。據統計，類似的小商品交易市場在北京城區竟有上百個。推進北京經濟結構調整，需要深入做好加減法，優化三次產業內部結構，大力發展總部經濟，大力發展服務首都職能的生產性生活性服務業，痛下決心疏解除了高端制造業設計環節以外的其他制造業鏈條，才能真正實現經濟結構提質增效，形成創新引領、技術密集、價值高端的“高精尖”經濟結構。

從空間結構上講，非首都功能主要是一些由非市場因素決定的北京市公共部門。其中，北京市150余個市級機關和100余個市級企事業單位都在北京城區內駐扎辦公，大多數甚至集中在中心城區（二環以內及周邊地區），占據了大量的土地和空間資源。每天屬于市屬職能的人流車流物流，嚴重加劇了中心城區的交通擁堵和空氣污染，更嚴重擠壓著首都功能的正常發揮。作為首都的北京，應把中心城區的大部分，讓位于中央辦公及滿足首都職能需要，市屬行政管理職能可以相應在中心城區邊緣優化配置。因此，積極推動市屬機關、教育、醫療等社會公共服務功能“有計劃分步驟地”向中心城區外轉移和疏解，已經非常必要和迫切。

疏解思路：堅持改革先行、配套跟上

疏解北京非首都功能，必須堅持改革先行，有序配套推出改革舉措。首先，要解決思想認識到不到位問題。北京作為國家下轄的一級行政區，其首要功能是作為國家的首都，應該也必須滿足于國家最高政權管理國家的需要。北京的城市戰略定位決定了北京一切工作的出發點和落腳點，始終要把“四個服務”，即為中央黨政軍領導機關的工作服務、為國家的國際交往服務、為科技和教育發展服務、為改善人民群眾生活服務，放在第一位，這是檢驗北京一切工作得失的政治度量衡。

其次，要解決決心下得夠不夠問題。這些年非首都功能的快速集中并能夠做大，北京是嘗到了甜頭，北京的經濟社會發展一定程度上得益于甚至于依賴于此。現在要疏解這些非首都功能，推進產業結構調整轉移，優化空間布局安排，就必須正確處理舍與得、進與退的關系，分得清大局與小我的利害、看得透長遠與眼前的區別，必須痛下壯士斷腕的決心和勇氣，而且還要考慮到疏解的時候可能不僅僅只是流點汗甚至流點淚問題。

其三，要解決本領跟不跟得上問題。疏解也是一種本領，不能機械，要在疏解中逐漸構建北京“高精尖”經濟結構，把“疏”和“精”結合起來，切實做到“瘦身健體”，積極培育新興服務業新增長點。就像市委書記郭金龍同志提醒北京黨政干部時所講，不要一提發展就認為要“聚”，一談疏解就認為是“退”。同時，又要從堅持城市戰略定位、完善城市功能、構建“高精尖”經濟結構的要求出發，該推進的工作就得積極推進，該核準的規劃就得核準，該建設的項目就得建設。

其四，要解決功能疏解與對口支援能否有機結合問題。北京市對口支援及幫扶協作的地區很多，還存在相當大的發展落差。要根據這些受援地區發展實際和需要，積極研究將北京功能疏解與受援地發展需求有機結合的方式方法問題，將一些勞動密集型產業、生態環保產業以及現代農業等，逐漸向對口支援及幫扶協作地區轉移，進而實現互利共贏、共同發展。

目前，在產業疏解方面，北京市已經制定實施禁止和限制產業目錄，將通過“禁、關、控、轉、調”五種方式來完成疏解目標，實現產業轉型升級、提質增效。“禁”主要是嚴格按照新增產業的禁止和限制目錄，禁止新建、擴建首都不宜發展的工業項目，尤其是明確全市范圍內不再新增一般制造業；“關”是就地關停高污染、高耗能、高耗水企業，全面治理鎮村工業大院，加快清理小散亂企業；“控”是對城市廢棄物處理、煉油、食品加工等保障城市運行及民生的行業實行總量控制；“轉”是指對不符合首都城市戰略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業實施整體轉移；“調”是對高端產業中不具備比較優勢的制造環節實施調整，主動在京津冀進行全產業鏈布局。2014年，北京市已關停退出一般制造業和污染企業392家，搭建了30個產業疏解合作平臺，推進產業轉移疏解項目53個，拆除中心城商品交易市場36個，表明疏解工作已在加快進行。類似的人口調控、交通一體化、大氣污染治理等配套改革舉措也已經在路上。

疏解方法：依法分步實施、重點突破

疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程。首先，要加強規劃引導。消除京津冀區域內壁壘，降低人員與物資的流通成本，實現區域的協調發展。要通過規劃進一步明確京津冀區域內四大功能分區定位，即西北部生態保護和生態產業發展區、中部優化調整區、南部制造業與耕作業區、東部濱海臨港產業發展區。去年以來，按照中央對北京今后的發展所提出的要求和協同發展規劃原則，北京市就對城市總體規劃進行了相應調整和修改，把非首都功能的產業發展盡可能地壓縮和疏解到周邊。下一步，北京還將創新規劃理念，加強頂層設計和統籌力度，加快編制相關領域專項規劃，以人口資源環境承載能力為底線，統籌功能疏解、人口控制、用地減量、空間優化等目標任務，促進城市可持續發展。

其次，要以法律為準繩，遵循市場規律。疏解非首都功能是一個過程，在這個過程中，必須遵循市場經濟的規律，依法合規，而不能簡單用行政的命令、一刀切的方式，否則會容易出現反彈和不該有的阻礙。

其三，要有選擇性地實現重點突破。疏解非首都功能，北京市將加快退出一般制造業、區域性批發市場，疏解部分社會公共服務功能。特別是要結合人口調控目標，著力退出聚集人多的低端業態、同質業態，“疏解”清單包括“一批制造業”、“一批城區批發市場”、“一批教育院校”、“一批醫療衛生單位”、“一批行政事業單位”。協同發展的重點要放在京津冀一體化上，比如，在交通一體化層面做協同，加快打通“斷頭路”和“一公里壁壘”等交通斷崖；在公共服務一體化層面做均衡，陸續將在醫療、教育、貿易、旅游等方面有一體化的政策出臺； 在環保一體化層面做配合，加強區域環境保護的聯動，通過抓好污染企業停產限產、嚴控工地揚塵、治理機動車尾氣等措施，實現京津冀區域大氣污染治理聯防聯控；在扶貧解困和均衡發展層面做幫扶，探索安排北京區縣與北京周邊欠發達縣市進行對口結對幫扶合作。

（作者單位：北京市對口支援和經濟合作辦公室綜合處）

責任編輯：杜梅萍